政府解决城镇失独家庭养老问题研究

第 1 章 绪论

1.1 选题背景及研究意义
1.1.1 选题背景
截止到 2015 年底，提倡一对夫妇生育一个子女的计划生育政策已经推行了 30多年的时间，有数据研究表明，这一政策的实施已使我国的人口规模缩减了约 4 亿①，不仅提高了我国的经济发展水平和人民生活水平，也使人口剧增给资源、环境造成的压力得以缓解。然而时光辗转、岁月流逝，当年响应国家一胎生育政策的一部分夫妇失去了他们唯一的子女，我们将这一群体称之为失独家庭。关于失独家庭的数量目前还没有统一的、确切的统计数字。根据《2010 中国卫生统计年鉴》显示：我国现有独生子女 2.18 亿，15-30 岁年龄段的死亡率至少为 0.04%，因此每年独生子女死亡人数至少有 7.6 万人，由此而带来的是每年增加 7.6 万个失独家庭。另外，人口学专家易富贤根据人口普查数据做出的推断：不久之后的中国，将会有 1000 万家庭成为失独家庭③。而当年响应独生子女政策号召的夫妇大都已年过半百，却遭遇中暮年丧子之故，由于心态及身体机能等方面的限制，他们很难接受以及很难有能力再生育第二胎，无人养老送终的他们正遭遇着养老困境，他们的养老该何去何从？
近年来，失独家庭的养老问题日益凸显，失独家庭的养老问题表面上看起来是一个个家庭面临的困境，当这些家庭累计到一定数量时，将会是一个严重的社会问题。另外，养老问题本身就是重要的民生问题之一，所谓“民生大计”，民生问题直接关乎着社会的稳定。政府承担着社会保障职能，也是民生问题的责任主体，因此政府具有解决此问题的责任和义务。党的十八大报告也曾提出：“将制度建设作为确保老年人实现老有所养的重要保障，加快完善与老年人切实利益息息相关的养老服务制度，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求。”
针对城镇失独家庭这一特殊群体的养老问题，就政府管理而言，虽然政府出台了相关的扶助政策来解决这一问题，但这些扶助政策本身存在着缺陷，如政府出台的扶助政策零散，缺乏统一性；政策规定的内容不全面；政策规定的补助标准模糊不明确以及部分政策规定缺乏合理性等等。另外，除了扶助政策本身存在的缺陷外，政策在实施过程中也逐渐暴露出了一些问题，如重政策制定而轻方法实施；缺乏对相关部门的监督与绩效评估，致使扶助政策浮于表面，执行不到位；对于扶助政策执行过程中出现的问题不能及时有效地反馈与解决等等。这些问题的存在致使政府不能很好地满足城镇失独老人的养老服务需求。因此，研究政府该采取何种措施更好地、更有效地解决城镇失独家庭的养老问题是很有必要的。
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1.2研究内容及方法
1.2.1研究内容
本文以前人的研究为基础，以描述和分析城镇失独家庭现状及养老存在的问题为切入点，对近年来政府出台的主要相关法律法规和扶助措施进行了简单地分类梳理，将城镇失独家庭的养老问题与政府已出台的主要扶助措施相对比，进一步得出政府在扶助城镇失独家庭养老方面还存在着不足之处。最后，针对这些不足与问题提出自己的见解与看法，旨在为政府更好地解决城镇失独家庭养老问题提供方法和对策。
1.2.2研究方法
根据论文研究的思路及侧重点，文章主要运用的研究方法有：
理论分析法。学术研究应以相关理论为依据，在相关理论的背景下寻找视角开展研究工作。本文所依据的相关理论有：社会保障理论、社会支持理论和新公共服务理论。本文结合研究主题简要地介绍和分析了这几种理论，为下一步地研究找到理论依据、奠定理论基础，尤其在文章的对策部分，充分运用理论联系实际的方法，将理论与对策研究有机地结合起来，就相关问题提出相应的解决思路。
文献研究法。搜集、阅读、整理文献是开展研究工作的前提条件和必备基础，采用文献研究方法便于及时、全面地了解研究的动态和实际情况。本文通过搜集和整理相关文献和材料对政府解决失独家庭养老问题进行研究，所搜集的文献、数据、材料主要来源于中国知网数据库、图书馆藏书及各相关官方网站。
比较分析法。比较分析法是按照一定的标准对多个研究对象进行比较，以发现所比较对象之间的差异性或同一性的一种方法。运用比较分析法便于更直观更清晰地发现问题，进而有针对性地解决问题。本文将城镇失独家庭养老存在的问题与政府现行的主要政策相对比，分析出政府在解决此问题时还存在哪些不足，进而提出改善的建议。
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第 2 章 核心概念及相关理论

2.1 核心概念的界定
2.1.1 失独家庭
关于“失独家庭”的概念，学术界目前还没有形成统一的定义，学者们基于不同的侧重点对其做出了具体的定义。
宋强玲（2013）认为：家中唯一的子女不幸离世，这样的家庭被称为“失独家庭”。
王湘懿（2015）认为：在计划生育政策背后有着这样一个群体，他们积极响应政策的号召，只生育了一个孩子，但是步入中年以后，因为种种原因失去了孩子，并且已错过生育时期，丧失生育的可能性，这样的人被称为“失独者”，这样的家庭被称为“失独家庭”。
根据政府出台的相关文件或规定中，我们也可以界定出“失独家庭”的概念。如根据 2001 年颁布的《人口与计划生育法》中的规定：“独生子女发生意外死亡、其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”③，“失独家庭”的内涵包括两层含义：一是独生子女死亡，二是死亡的独生子女父母不再生育和收养子女。根据 2007 年计生委和财政部联合颁布实施的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，可将“失独家庭”界定为：1933 年 1 月 1 日以后出生；女方年满 49 周岁；只生育一个子女或合法收养一个子女，现无存活子女的家庭。
由此可知，“失独家庭”的概念虽然尚未统一，但其核心是曾经仅有的一个子女现已死亡，而且之后没有再生育子女或者领养子女的家庭。笔者结合学者们的观点及政府官方文件的界定，将“失独家庭”定义为：在独生子女生育政策的背景下，只生育一个子女或合法收养一个子女，该子女死亡后，其父母不再生育和收养子女的家庭。由定义可知，本文所研究的“失独家庭”是指特定生育政策背景下的永久性失独家庭。
唯一的子女离世，使得家庭结构发生变化，无人养老送终，致使失独老人的养老陷入困境。失独家庭按照地域差异可分为城镇失独家庭和农村失独家庭，本文主要研究城镇失独家庭的养老困境，以及政府在扶助城镇失独家庭中存在的问题，进而提出相应的解决措施。
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2.2 相关理论
2.2.1 社会保障理论
对于“社会保障”这一概念，郑功成认为：“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。”
我们将由法律规定的、按照某种确定规则经常实施的社会保障政策和措施体系称之为社会保障制度。社会保障作为政府的职能，其作用主要在于能为整个社会经济的正常运行提供良好的环境，维护社会公平，增强社会的有序性。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等组成。
社会保险是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活④。按照我国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会救济是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度，维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会福利是国家和社会为提高全体社会成员的物质文化生活水平和生活质量而提供福利设施和福利服务的一种社会保障制度①，其中老年人福利是社会福利的重要内容之一。社会优抚是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度②。补充保障是除社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚之外的各种社会保障机制。
关于城镇失独家庭的养老，社会救济制度为本文提出的政府要适当地提高经济扶助标准提供了理论依据。文中提出要建立失独保险制度，则是对社会保险制度的补充。对于城镇失独老人的福利，他们关注的是在晚年失去唯一的子女后，是否有地方可以养老，有地方可以治病，因此，政府应当进一步完善城镇养老服务和医疗保障制度，使城镇失独老人老有所居，病有所医。而补充保障是基本社会保障制度的一种补充形式，之所以提倡政府为失独家庭建立此种保障机制，是因为我国基本的社会保障制度发展相对滞后，并不能及时、全面地将所有失独群体纳入保障范围内。另外，建立补充保障机制是后文中的为城镇失独家庭提供补充医疗保险和设立失独专项养老基金的理论依据。
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第 3 章 城镇失独家庭养老面临的问题.................................... 14
3.1 我国城镇失独家庭的现状 ........................................ 14
3.1.1 城镇失独家庭的数量 ...................................... 14
3.1.2 城镇失独家庭的生活现状 .................................. 14
第 4 章 政府扶助城镇失独家庭养老的现状及不足.......................... 19
4.1 政府扶助城镇失独家庭养老的必要性和紧迫性 ...................... 19
4.2 政府扶助城镇失独家庭养老的现状 ................................ 19
第 5 章 政府进一步解决城镇失独家庭养老问题的措施...................... 26
5.1 法律法规方面 .................................................. 26
5.1.1 健全完善《收养法》 ...................................... 26
5.1.2 明确《人口与计划生育法》的相关规定 ...................... 27

第 5 章 政府进一步解决城镇失独家庭养老问题的措施

5.1 法律法规方面
5.1.1 健全完善《收养法》
正如前文中所提到的《收养法》的规定，收养孩子的收养人应当同时具备下列条件：“无子女；有扶养教育被收养人的能力；未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；年满三十周岁”①。该规定的第二条和第三条对于失独老人而言，很难具备这样的条件，因为多数失独家庭经济困难；且据某学者调查显示：失独父母身体健康情况不佳，55%的被访者表示患有某种疾病②。这使失独老人收养孩子受到限制。因此，政府应完善其规定，适当地放宽失独老人收养孩子的条件，使他们更大可能地实现家庭的重组。
另外，前文中已经提到的《收养法》第 23 条规定：自收养关系成立之日起，养子女与生父母及其他近亲属间的权利义务关系，因收养关系的成立而消除。此条规定说明我国实行完全收养制度，这也不利于城镇失独老人重组家庭。对此，建议政府实行不完全收养制度，此种制度是指被收养人与亲生父母之间在收养后仍保留一定的权利义务关系的一种收养方式。这不仅能消除被收养人亲生父母的顾忌，也比较合乎人情，被收养人更容易接受。
《收养法》规定：丧失父母的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童、生父母有特殊困难无力抚养的且不满十四周岁的未成年人可以被收养。实际上，对于多数的城镇失独父母而言，去收养一个孩子，养育成本的投资给他们带来的经济压力自不必说，加上大多数的他们已年过半百，体力和精力都不足以去扶养一个婴童，可能还未等到孩子成年，他们就已经年老不支或者去世了，面对这种特殊情况，政府应当放宽被收养人的年龄，将年龄超过十四周岁的未成年人纳入到被收养人的范围里。
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第 6 章 结论与展望

6.1 结论
在二胎政策未能起到改变社会家庭结构的作用之前，按照人口学家的预测与估计，城镇失独家庭的数量还会继续增加，城镇失独老人的养老问题依然是关乎民生福祉的社会问题。本文是以政府作为城镇失独家庭养老的主要责任主体为前提展开研究的，笔者通过将城镇失独家庭养老面临的问题，与政府近年来出台的主要相关扶助政策或措施相对比，分析出政府在扶助城镇失独家庭养老过程中存在着责任意识不足、现行的法规、政策具有缺陷、扶助政策执行不到位、没有建立起有效的心理疏导机制、养老制度和医疗保障制度相关内容更新滞后的问题。为有效地解决城镇失独家庭的养老问题，体现政府在此民生问题上的责任回归，体升政府的公信力，笔者提出政府应从六个层面入手解决：法律法规层面，即明确、完善各项法规的内容、制定统一的城镇失独老人社会保障法；经济政策层面，即适当地提高经济扶助标准、设立失独老人专项养老基金；养老服务层面，即深化城镇养老机构改革、推行多样化的养老模式；医疗保障层面，即建立城镇失独家庭医疗护理体系、提供补充医疗保险；心理抚慰层面，即建立专业化的心理救助机制、构建社会支持网络；预防措施层面，即建立失独家庭社会保险制度、加强生命安全宣传与防范工作。失独家庭养老保障这一民生问题的有效解决考验着国家的文明程度和决策者的良知，关系到我国的现代化进程与和谐社会的建设。
由于笔者的学识和理论水平有限，文章存在着很多不足之处:第一，所搜集的文献(除政策和法规之外)大部分属于二手资料，缺乏对一手资料的搜集和掌握，因此在分析问题、引用数据的时候难免有不精准的地方，如失独家庭的数量只是根据估计所得，城镇失独家庭的数量更是没有统一的数据，这些还有待进一步考察与核实。第二，由于自身能力水平有限，在分析问题的深度方面还有很大的欠缺与不足。第三，关于政府如何全面地解决城镇失独家庭养老问题的研究还不是很多，因此，可供借鉴和参考的资料较少，可能会导致看待和分析问题不甚全面，还望相关专家、学者予以批评和指正。第四，文章的最后一部分仅提出了解决问题的整体性措施，并未对具体的实施细节展开详细的论述。如果能提出更完善、更有实际可操作性的具体措施，则可以更好地帮扶失独家庭解决其养老问题。另外，笔者在文中所提出的建议也并非完全合理与适用，还要接受时间的考验和实践的检验不断地进行完善，所以对于这一课题笔者还会继续关注和研究。
参考文献（略）