地方政府购买社会组织公共服务问题研究——以郑州市为例

一、绪论

（一）选题背景和研究意义
1、选题背景
伴随着改革开放的持续深入和市场经济的迅猛发展，居民在公共服务数量和种类方面，尤其是质量方面，都提出了更高的要求。多元视角下的公共服务改革必须马上进行，丰富供给主体，号召市场、社会力量一同创新公共服务的供给方法，让购买主体和供给主体互动起来。目前社会治理的核心力量是社会组织，政府和市场存在的不足可以由它进行弥补。所以设法活跃社会组织的活力，积极促进其参与到公共服务的生产中势在必行。
2012 年，温家宝提出：“理清政府职能，判断哪些是可以转移或承包出去的服务职能，以财政资金转移支付的方式交由除政府之外的机构承担，以此达到降低行政成本和提升服务品质的目标”。2013 年 9 月，国家制定《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96 号），指出民间组织应在公共服务范围内占有一席之地，欲加速公共服务购买计划，划定社会力量范围；同时，“对于承接机构也有清晰严格的要求，一是民政机关注册或经国务院允许可以不登记的组织，二是需要在工商管理或业务主管部门登记备案的企业、机构等社会力量”②。2014 年 12 月，财政部和民政部发文《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综[2014]87 号），“依据共同利益原则，渐渐加宽政府购买服务的领域。利用社会组织的优势，调动社会组织提供公共服务的积极性，当遇到与居民生活密切相关的科技文化、卫生体育等，可首先考虑让社会组织来提供”。2016 年 12 月，财政部和民政部出台了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综[2016]54号），认为可通过“引导市场机制进入公共服务领域，利用社会组织的专业性特征，推进政府向社会组织购买服务，进而提高公共服务质量，以期达到公众的多样性服务需求”。2017 年 2 月，民政部和财政部指出：“今年，财政部门为社会组织建立专项账户并拨款 1.9 亿元，补助范畴包括扶持社会组织承接扶老助老、关心青少年、扶助残疾人、社会工作等五个方面的公共服务项目和能力建设”⑤。这预示着迎来了政府购买社会组织服务的最佳时期，谁来供应公共服务的问题迎刃而解，即由政府购买，社会组织生产。
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（二）国内外研究综述
1、国外研究综述
（1）社会组织的优势关于社会组织的称谓各国略有差别，如西方国家的非营利组织、第三部门，我国早期的民间组织等等，但是在内涵上区别不大。社会组织具有以下基本特征：不以营利为目的；不同于政府机构与市场组织；有特定的使命与目标；其目标并非是追求利益，主要是为了完成其任务。基于这些特征，社会组织参与服务供给非常有优势。萨拉蒙认为，社会组织的最大优势在于非营利性，它能够分担行政部门所需要承担的部分责任，从而能够避免“合约失灵”的出现。亨利·汉斯曼认为特定的规则可以制约非营利组织，使其难以通过提供服务得到好处，和私人部门相比，社会组织似乎可信赖度更高。另外，萨拉蒙认为非政府组织在实现社会价值方面所起的作用，要比它在效率方面大得多，例如团体自由、社区存在感等，重要的是非政府组织为社会负担了一部分人的工作问题，有助于国民总收入的提高。
（2）政府与社会组织的关系
登哈特夫妇认为政府不仅仅是“掌舵者”，更要有服务精神，要把公民也列入公共服务供给主体，政策的制定和执行也要鼓励公民积极参加。11罗斯提出了“委托—代理”理论，政府是委托者，社会组织是公共服务的代理者，二者充分互动，分工明确，同心协力提供服务。①E.S.萨瓦斯对此提出了这样的观点，即政府与非营利机构建立友好的合作关系，可以把民营化作为未来发展的方向，而建立伙伴关系只是其中一部分内容，他同时设想了 10种制度性安排用于改善政府购买社会组织服务这种公私合作的行为。莱斯特·M·萨拉蒙觉得，在公共服务范畴内，非营利机构不但起到补充的作用，还可以与政府成为互助关系。
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二、地方政府购买社会组织公共服务的理论依据与动因

（一）地方政府购买社会组织公共服务的理论依据
1、新公共服务理论
美国学者罗伯特·丹哈等学者提出的新公共服务理论，是反对企业家政府理论的崭新理论。在“新公共服务理论”所形成的治理系统内，公民是主角，政府为其服务。这一理论构成了行政机构改革的基础，启发政府如何由管理型、权力型向服务型转变：一是强调政府不能仅仅充当以往的“舵手”角色，认清自己的职能是服务，契合社会和公众需求的是服务者身份；二是强调行政部门之所以存在，其目标是公共服务，把公共价值和居民利益作为第一诉求；三是政府虽然依然有管理职能，但其职责主要是是解决社会和公民遇到的问题，维护社会的共有利益；四是强调政府背负责任十分多，政府职员不仅要时刻盯紧市场动态，还要维护法律法规，树立正确的价值观，提高政治意识，做好本职工作，为人民服务；五是要求提升政府部门工作人员的服务水平，这与公务员队伍的整体素质分不开。新公共服务理论的科学部分值得参考，尤其科学定位公共服务管理，让政府尽自己最大的努力回应公民所提出的公共服务诉求，维护公共利益。
2、治理理论
20 世纪末，奥斯特罗姆等专家提出治理理论，治理是个人和制度、公共和私营部门解决其共同事务的多种办法的集合。治理理论强调多中心的治理主体。治理主体由单一化向多元化发展，政府不再是国家权力的唯一中心，政府与其他主体是合作关系，公共服务的供给一是基于资源置换，二是基于追求相同的利益。
治理理论具有以下四个特征：“一是多元治理主体。它强调政府并非唯一的治理主体和权力中心，而是倡导引入包括非营利组织、私营机构、公民个人的力量，这些机构和组织能够填补政府的治理不足；二是互动治理过程。治理是一种合作管理，充分调动多元主体的共同力量以及多种方式管理公共事务。三是有效治理。治理是引导非政府组织进入行政活动中，模仿企业运营方式，调动多元治理主体协作，重新建立的政府运行方式”。
治理理论是政府向社会组织购买服务的指导理论，首先鉴于社会组织的优势日渐凸显和健康发展，要实现有效的社会治理必须让社会组织参与进来，其次政府与社会组织合作，政府不仅要把相应的权力下放给社会组织，双方还要实现资源共享，最后若为公众提供高质量的公共服务，必须丰富服务供给主体，这是最行之有效的办法。
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（二）地方政府购买社会组织公共服务的动因
在经济体制改革的推动下，我国面临着公共服务供给不足与公众需求多样化的矛盾，此时创新公共服务提供方式势在必行。涉及民生的基本公共服务领域包括科技教育、医疗卫生、法律援助等各方各面，以前政府作为公共服务的单一提供者，已无法满足日渐增多的公共服务需求，建立新的购买机制刻不容缓。政府向社会组织购买公共服务不仅可以深化政府职能转变、满足公众的多样化需求、弥补政府财力不足，同时还能推进事业单位改制和促进社会组织迅速发展。
1、深化政府职能转变
自党的十六大以来，不断推进行政管理改革，传统的自上而下的权力高度集中的“全能型”政府已不堪重负，必须寻求向服务型转变，政府持续增加与市场的良好互动。过去实行计划经济，政府把各种事务一揽子全包了，导致政府职能部门过于臃肿，在市场经济下，必须打破政府的垄断地位，充分调动市场的活力，使其在资源配置中起决定作用，把市场能够自行调节的事务交由市场，剥离出行政部门提供公共服务的职能，让政府不再充当全能型选手，增强与市场的合作。政府把提供公共服务的工作交给社会组织，扶持社会组织成为市场中的承接主体，支配更多的公共资源和公共权力。社会组织负责承担一部分公共服务，可加快政府职能转变的步伐，把政府从繁重的工作中解脱出来，减轻它的负担。比如，深圳明确提出行政机关不再行使包括教育、法律和社区方面的职能，梳理政府责任清单，17 个局委办成功转移了 86 项职能，此项工作持续进行中。
同时，政府由过去的所有事务全包，到现在的只负责调整和监控，逐渐形成“政府引导，社会组织提供服务”的模式，以致社会组织在公共服务生产领域内占据的分量越来越重。
2、满足公众多样化需求
以前政府作为唯一的公共服务提供者，没有竞争对手，很难充分利用公共资源，所提供的服务类目少、品质也不高。随着生活水平的提高，公众不再仅仅满足于衣食住行，在文化生活、休闲娱乐等提高生活品质方面的需求越来越多，这是对政府治理的挑战。20 世纪中期，E.S.Savas 认为在提升公共服务品质方面，“可以寻找非营利组织来承接政府剥离的职能，非营利组织通过竞争获得提供公共服务的机会，不仅可以提供高品质的服务，还有助于提升该组织的服务能力”
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三、地方政府购买社会组织公共服务的发展历程............................. 16
（一）起步探索阶段（1995年—2003年）...........................16
（二）逐步扩大阶段（2004年—2012年）.......................17
四、郑州市购买社会组织公共服务的现状与成效............. 21
（一）郑州市购买社会组织公共服务的现状.......................21
1、购买公共服务制度逐渐完善.......................................21
2、社会组织承接公共服务能力不断提升..........................22
五、 郑州市购买社会组织公共服务存在的问题与原因.................... 27
（一）郑州市购买社会组织公共服务问题.........................27
1、财政预算制度不完善，法律法规不健全.............................27
2、绩效评估与监督管理体系不科学........................28

六、推进地方政府购买社会组织公共服务的对策建议

（一）改革政府购买社会组织公共服务的财政税收制度
2015 年是我国新预算法修改后正式实施的一年，给我国的预算制度带来了深刻而全面的影响，明确了我国政府应如何做好购买服务的资金管理工作，指出“在购买公共服务上，政府的拨款并非是一次性的，需要从部门所批专项资金中进行预算并且安排。政府为了减轻财政压力，必须减轻公共服务的成本投入，因此可以积极促成各部门与社会力量的合作，通过向其购买公共服务达到目标，使公共服务的品质有所提升。”即便这样，绝大多数地市仍然没有统筹安排向社会组织购买服务的专项资金。资金保障是做好采购工作的前提，要想解决政府购买服务经费不足的问题，各地方政府应及时调整财政预算科目，把政府购买由社会力量生产服务所需的资金编入财政预算，报人大审批，并与所需购买的公共服务细化目录一同向社会公布。政府还要遵循合同契约，保证一事一结算、一项目一结算，同时利用税收和金融手段为承接公共服务的社会组织谋求其他资金来源。
同时，政府应针对社会组织进行税收改革，对社会组织给予一定的照顾或者优惠。依据社会组织的性质和公共服务的类型，加快出台有关社会组织承接公共服务适用的税收制度，可以免收或者不收社会组织的税收。
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结语
随着经济的发展，公民的公共服务诉求越来越多，同时十分注重服务的质量，过去由政府负责所有公共服务的供给工作，如今我国在西方国家的影响下，尝试从引进多元供给主体方面改善公共服务，达到为政府减负和满足公民服务需求的目标。社会组织具有专业化和灵活化的运作方式，在公共服务提供方面，具有先天优势。随着我国政府购买社会组织公共服务工作的持续推进，经历了起步探索阶段、逐步扩大阶段，目前进入了快速发展时期，政府购买社会组织服务经过 22年的不断实践慢慢趋于成熟，在深化政府职能转变，满足公众多样化需求、弥补财力不足、推进事业单位改制、促进社会组织发展五方面起到了积极的促进作用。
本文经过研究郑州市这一工作的开展情况，从购买服务的现状，政府出台的各种政策，到郑州市购买服务取得的成效。虽然尚且存在诸多问题，比如法律法规不完善，没有建立财政预算制度，绩效评估与监督管理体系不科学、政社合作地位不平等等。但笔者依然觉得对完善政府购买社会组织公共服务工作有所启发，深入剖析造成这些问题的原因，从微观和宏观两方面完善这一工作机制，做好改革政府购买社会组织公共服务的财政税收制度、完善法律法规、建立科学的评估与监督体制、梳理政府与社会组织的关系、提升社会组织的服务承接能力等方面的工作，使公共服务的品质得到进一步提高。
参考文献（略）