协商民主视域下中国邻避冲突治理研究

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
自改革开放以来，单位制对人的影响逐渐弱化，加之市场经济的快速发展，使人们在注重提升自身生活水平的同时，也不断强化自身的民主意识与权利意识。但是随着城市化和工业化进程的不断深入，由于一些特殊项目立项而导致环境恶化所引起的环境型群体性事件也不断进入大众视野，人们保护自身生活环境的诉求，以及成本效益的不均衡导致矛盾升级，从而使邻避冲突愈演愈烈。邻避冲突是指那些能够为全社会带来普遍公共利益的项目设施，诸如高速磁悬浮列车、垃圾焚烧厂、PX 化工项目等，但其所带来的负面成本则只转嫁给设施周边公众，从而导致设施周边公众群起抵抗项目建设的群体性冲突。近年来邻避冲突愈演愈烈的状况需要引起全社会的高度重视，邻避冲突的发生不仅使社会公众的身心受到了损害，同时对于政府的社会治理能力也提出了质疑，为什么会发生邻避冲突？邻避冲突除了政府的强制镇压手段难道就没有更好的治理手段吗？对此，曾有学者提出了健全立法、完善补偿机制等对策，但是经实践证明这些对策虽然在一定程度上能防止冲突升级，但是最终还是会陷入困境，以停建或迁址收场。如何打破这种僵局呢？党的十八大提出的“社会主义协商民主”无疑为此指出了新方向和新路径。
协商民主作为西方民主理论研究的重要成果之一，是对竞争式选举民主的批判，认为真正的民主不仅仅限于投票，而应当是在全体社会公众平等与理性思考对话的基础上，对于公共事务的治理进行多方的倾听协商，最终通过充分的辩论、协商达成共识，从而形成兼具公共性与合法性决策的民主体制。基于此可以看出，协商民主所蕴含的理性协商、参与的理念，对于培育公民美德、有效减少参与危机、实现政治社会稳定有着极大的功效。因此，本文试图通过协商民主这一有力的思想工具，为中国邻避冲突的治理寻求新的路径方法。
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1.2 研究综述
1.2.1 国外关于邻避冲突治理的研究综述
对于邻避冲突研究更早起源于国外，起初是由于在英美等国家铁路建设沿线的公众由于产生的噪音或粉尘等负外部性而发生的群体纷争，之后由于社会发展而必须建立的如飞机场、公路等公共交通基础设施，其所产生对环境的不利影响导致公众做出抗争，发展到后来由于工业化进程的逐步加快，许多能为全社会带来福祉的设施，如医院、监狱、核电站、垃圾焚烧设施等的建设，也遭到了设施周边公众的抵制。国外邻避现象产生之久，使得诸多研究者对此进行了较为丰富的研究，并且所站的角度各有不同。因此，为了能为中国邻避冲突的治理提供更为可行的思路和借鉴，下面将对国外邻避冲突治理的研究进行梳理。
早期国外学者们对于邻避冲突治理的研究大多集中在如何通过科学技术研发或者其它能够转嫁风险的手段来达到降低邻避设施对周边环境负外部性影响的目的。Pomper 在研究中指出，美国有超过一半的州都寻求通过垃圾分类和循环利用等措施来减少进入垃圾处理设施的垃圾量，或谋求将垃圾出口到那些掩埋成本较低的州或国家，但是最终经调查发现，即使在最佳的状态下，垃圾的循环利用也只能减少垃圾总量的25%—40%，这就导致了想要利用循环利用的方法处理垃圾并不能满足未来发展的要求，加之通过垃圾处理技术进行循环利用还存在很大障碍，同时向外转嫁风险的垃圾出口方式也逐步遭到了出口国民众的强烈反抗，使得许多学者试图通过其他途径来寻求解决之道。
以经济补偿的方式来弥补邻避设施所产生的负外部性影响。经济补偿让公众直接看到最实在的补偿，因此深受国外研究者的青睐。Groothuis 认为为了使邻避设施周边民众同意设施的建设，设施的主建方或受益方则需要采取一定措施对周边民众提供经济补偿，而具体的补偿标准则应当根据项目开发商的能力或者政府的公共预算能力而定。但是 Kasperson 却指出即使经济补偿能够减少邻避设施所带来的负外部性，补偿民众的损失，但是却容易被看成贿赂民众而产生更激烈的反对，Frey 指出在此种情况下如果实行经济补偿，那么居民的支持率有可能会因为补偿金的提供而下降，只有当补偿金高到一定程度之后，支持率才会大幅度上升，Kuneruther 也认为虽然不能否认经济补偿在实际运用时的积极效果，但是也不能对经济补偿的普适性抱着过于乐观的态度，因为对于核电站这一类高风险设施的建设，经济补偿的效果反而不佳，人们不会为了一点经济利益而置自身重大人身安全于不顾。可见，经济补偿措施虽然在邻避冲突的治理中能够起到作用，但是也不能全依赖于此，还需要结合其他措施来完善治理。
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第 2 章 邻避冲突与协商民主理论剖析

2.1 邻避冲突概述
随着世界城市化与工业化进程的不断加快，不论是英美等西方发达国家和地区，还是新加坡、中国等亚洲国家和地区，都相继出现了邻避冲突的现象。为了能更好地对当前中国不断发生的邻避冲突进行有效治理，首先就需要对邻避冲突的本质进行深入剖析，以此寻求更加有效地解决之道。
2.1.1 邻避冲突的含义
为了能从根本上了解邻避冲突，就必须首先了解什么是“邻避”。“邻避”英译为Not in my back yard（NIMBY），即“不要再我家后院”。台港澳学者根据其内涵意译为“邻避”。1977 年，O’Hare 首次提出了“邻避设施”这个概念，①邻避设施是能够为社会带来公共效益，而其产生的负外部性却要由周边居民承担的设施。台湾学者将邻避设施分为“污染性设施”、“不宁适设施”、“风险集中设施”、“嫌恶性设施”等，②诸如垃圾焚烧厂、变电站、核设施、监狱及精神病医院等。邻避设施具有以下两个特征：一是会产生负外部性，包括环境污染、健康问题、财产价值下降、社区形象下降从而导致房价下跌等问题；二是成本与效益的不均衡分配，邻避设施所产生的效益能够惠及其所在的整个地区，甚至能够为整个社会所享有，而其所产生的成本（负外部性）却要设施周边的社区居民承担。
固然，邻避设施能够为全社会带来很大的社会公共效益，但是其负外部性成本却通常只能转嫁给设施周边的居民，这种成本与效益的不均衡分配，就会导致民众群起抗争。因此，邻避冲突就是社区公众因邻避设施所带来的负外部性对其人身财产安全产生了不可预估的风险，导致公众对设施产生抵触情绪，进而爆发的现代都市公共冲突。
2.1.2 邻避冲突的特征与类型
在探求治理邻避冲突的方法路径时，需要首先明晰邻避冲突区别于一般群体性事件的独有特征，这些特征就决定了政府在治理过程中所扮演的角色，同时总结出邻避冲突的类型，有助于后续对中国邻避冲突现状的具体分析。
邻避冲突所涉及到的问题有成本（cost）与收益（benefit）以及社会公平问题，具有以下特征：（1）邻避冲突所产生的成本或者收益会只由部分人承担或享有，一般成本会由邻避设施附近的居民承担，而绝大部分收益则会由社会公众所享有；（2）邻避冲突所产生的负面影响是不确定的，许多邻避设施都是具有高度专业化的环境污染型设施，信息不对称导致的公众对危害的认知程度是不确定的，只有那些专业学者及主张建设邻避冲突的政府或企业才能够预知；（3）邻避冲突所涉及到的居民抗争具有极强的动员性，由于邻避设施对附近社区居民所产生的负面影响是相同的，因此冲突就极易由最初的个体抗争发展为最后的集体抗争，居民都想尽快解决邻避设施带来的问题，导致动员性极高；（4）邻避冲突通常涉及跨区域管理问题，因此就需要通过政府间的横向与纵向的合作来妥善治理邻避冲突。
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2.2 协商民主的核心理论
民主理论几经变迁，每一个历史时期都分别展现着其特有的主张。古典民主主张社会公众通过直接参与到城邦的治理中，来达到参与的目的。之后，熊彼特等人提出的竞争式选举民主，则是在代议民主的不断发展实践中产生的一种为了权利而争取公民选票的一种制度安排，其核心是通过公民票决选出能够进行公共事务治理的公民代表，虽然以票决为核心的选举直到今天仍然是有影响力的民主理论范式，但是由于选举民主其本身固有的缺陷，使得其发展到现在“参与性”已经日渐弱化，逐渐成为竞争领导位置的手段。
二十世纪六七十年代，阿伦特、巴伯和佩特曼等人在对竞争式民主进行了批判的基础上，提出了“参与式民主”，认为竞争式选举民主并不是真正的民主，真正的民主需要公民亲自参与到对公共事务的管理中，而非只行使选举权让别人代替自己做决定。到 20 世纪 90 年代，协商民主在参与式民主的发展基础上，进一步提出“民主的本质是协商，而不是投票①”，在竞争式选举民主主张每个公民都有平等选举权的基础上，民主的走向应当是扩大公共领域中公民表达意见的声音，不断促进公民与治理者进行协商对话，从而开创公民主权新时代。当下中国邻避冲突的发生有很大一部分原因，是因为政府在决策过程中并没有与民众进行协商，没有将公众纳入决策主体中，导致邻避设施规划投建的过程中遭到了公众的阻力。因此，要想妥善治理当下中国的邻避冲突，就需要运用协商民主的理论，赋予公民与政府进行协商的权利，并参与到决策的过程中，最大程度地公开设施选址、建设的过程，从事前控制上化解民众内心的不安与激愤，在平和的氛围中共同商讨邻避设施的建设问题。
2.2.1 协商民主的概念
笔者认为，协商民主是在摈弃竞争式选举民主中公民参与狭隘性的基础上，不断扩宽公民参与的渠道，并认为只要是涉及到公民切身利益的公共事务，公民都有权利在信息公开透明的条件下，根据协商对话程序，与其他利益相关方进行平等、理性的协商对话，认真倾听他人想法并反思自己，最终在协商中达成共识决策，从而提升民主治理的品质。
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第 3 章 中国邻避冲突的现状及治理困境 ................................ 15
3.1 中国邻避冲突的基本情况 ........................................ 15
3.1.1 中国邻避冲突发生的背景 .................................... 15
3.1.2 中国邻避冲突的演进过程——以厦门 PX 项目冲突为例 ........... 16
第 4 章 美国治理邻避冲突的经验与启示 ................................ 29
4.1 美国治理邻避冲突的经验 ........................................ 29
4.1.1 公民参与模式 .............................................. 29
4.1.2 经济与生态补偿模式 ........................................ 30
第 5 章 协商民主视域下中国邻避冲突的治理路径选择 .................... 34
5.1 构建协商民主治理政治环境 ...................................... 34
5.1.1 完善协商对话制度 .......................................... 34
5.1.2 转变政府治理理念 .......................................... 35

第 5 章 协商民主视域下中国邻避冲突的治理路径选择

5.1 构建协商民主治理政治环境
通过协商民主来治理中国的邻避冲突，首先就要从根据中国国情出发，构建出良好的政治环境。
5.1.1 完善协商对话制度
要想将协商民主所蕴含的平等、理性对话的要义实际运用到中国邻避冲突的治理中，首先就需要有协商对话制度作为基础和保障，试想如果协商主体之间连对话都无法进行，那谈何共识，谈何信任感与安全感，因此完善的协商对话制度是中国邻避冲突治理的关键。
当社会资源掌握在大部分强势群体手中时，就有可能会引发社会结构的断裂，邻避冲突的形成就是因为邻避设施建设的决策权、风险信息等都掌握在政府和投资企业手中，而邻避设施周边居民的利益诉求渠道不通畅，导致公众无法发出声音，最后只能通过暴力不合作的手段解决。在这种情况下，协商民主的智慧就体现出来了，协商民主理论认为，公共政策的制定需要通过协商主体之间平等、理性的对话辩论达成共识，此过程的协商对话不仅能缩短公共政策协商参与主体之间的距离，而且能最大限度地保障政策制定的合法性与科学性。协商对话的过程能够赋予每个公民发言权，使他们能够充分地表达自己并倾听对方的观点，在不断地辩论、协商中与各方互动，利用公开交流产生更大的共识，纵然到最后仍然对于达成的共识不满意，但是在过程中所体验到的透明、标准化的程序，也会使得他们产生赞同结果的倾向。因此，通过协商对话制度的完善能够促进协商主体间的合作，稳定协商主体间的信任关系。
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结论
随着工业化和城市化进程的不断加快，邻避冲突在中国不断发生，由此产生的负面效果愈演愈烈，传统自上而下的治理模式已经无法妥善进行治理。政府在邻避冲突中既是邻避项目建设的支持方，同时又是邻避冲突的解决方，这两种角色和利益的相互矛盾，迫使政府必须寻求更加民主的道路来治理冲突，党的十八大提出的“社会主义协商民主”无疑为此指出了新方向和新路径。将西方协商民主理论中蕴含的平等、理性、协商之义巧妙地融合于中国邻避冲突治理的制度框架内，并借鉴美国邻避冲突治理的成功经验，构建协商民主治理的政治环境，促进公民参与有序发展，优化协商民主治理运行机制，并构建协商民主治理保障机制，通过不断吸纳各方意见，形成科学、民主决策，来形成中国邻避冲突治理的协商民主之路，以此形成一个治理的良性循环，也能为其他类似的公共冲突治理提供有效借鉴。
参考文献（略）