中国国家赔偿中的行政责任追究研究

一、理论基础和核心概念

（一）理论基础
1、责任政府理论
“责任政府”是薪新的行政法理念，即政府在具备责任能力的情况下，进行社会管理就需要主动的担起自身应负的职责；当政府发生行使权力不当的状况时，需以法律为依据，担起自身应负的责任，达到职责与权力的融合。尽可能的以“执法有保障，有权必有责，违法受追究，侵权须赔偿”作为自己的行为规范。我国的学者蒋劲松认为，责任政府在行政意义上有三个重要方面，首先是决策权的分配，也就是采取首长负责制还是采取合议制，其次是权责一体，最后是问责制。由此可以发现，在责任政府的构建当中，问责制是十分重要的一个方面。②
本文以“责任政府”理论为参照，通过追究行政机关及其工作人员在国家赔偿中的不当行为或者不良后果的法律责任，迫使其承担因其失职行为对国家和当事人造成的损失，依法追究其行政责任，促使其能依法行政，减少国家冤假错案的数量，从根本上实现国家的长治久安。
2、公共负担平等说
公共负担平等通常包含特别财产损失补偿。特别财产限制的补偿，即是将某些社会成员所担负的超出正常范围内的公共负担作为基础，以分配公共资金的方式对相关人员进行补偿，以此来达到负担上的相对公平。详细来讲，部分的社会成员以大局为重，担负起了过多的公共负担，并且造成了难以忍受的结果，使社会成员在此方面造成了过多的牺牲。以社会成员平等分担责任为出发点，对于过多承担社会责任的，应通过分配公共资金的方式对其进行适当的补偿，来维护社会的公正。世界范围内的损失补偿制度均是以此理论为依据而制定的。②以国家赔偿为例，作为一种冤假错案的事后纠正措施，其实质是对于受害人的一种补偿。冤假错案的受害人在行政活动中受到了不公的待遇，造成了冤假错案的发生，受害人承担了公共机关及其工作人员失职渎职的后果，此时，国家启动国家赔偿机制，通过公共资金的补偿，以实现受害人负担上的平等。国家赔偿的资金来源是税收，也就意味着由全体公民来分担冤假错案受害者的负担。但由于相关国家工作人员的失职行为而由全体社会成员为之买单也是有失公平的，对于这部分由全体国民为个别人承担的损失应该通过某种规则返还给全体公民，即建立起行政责任追究机制，追究相关人的责任。这是国家赔偿中行政责任追究制度存在的意义。

（二）核心概念
1、国家赔偿
国家赔偿，是指国家造成的损失赔偿，主要是国家公职人员因为履行职务对他人的财产造成了损失或者对他人造成了身体上的伤害而做出的赔偿，赔偿损失的主体主要是国家机构。与其他形式的赔偿责任相比，具有以下特征：第一，国家机构履行赔偿责任。国家赔偿中国家作为赔偿的主体，并不直接履行赔偿责任，赔偿的责任主要是由造成损失的具体的国家机构或组织来履行，赔偿不是由造成损失的公职人员履行，而是由法律规定的国家机构或组织履行。第二，法律规定了国家赔偿的情况。国家赔偿有一定的条件，只有符合法律规定的国家赔偿的条件，赔偿责任才由国家履行。第三，国家赔偿有固定的方式和标准。法律规定了国家赔偿的具体方法和标准，比如国家赔偿的方法有支付受害人一定数额的金钱或修复受害人损失物品等；法律对国家赔偿的标准同样做出了明确规定，根据受害人损失的资金数额赔偿额度相应变化，对于赔偿标准法律做了最高限制，赔偿金额不超过法律规定的最高额度。第四，赔偿诉求方式多样化。受害人权利在受到国家机关的侵害后，可以通过多种方式实现利益诉求。比如：受害人的受到刑事侵权时应该向刑事机关提起权利诉讼请求，在受到民事侵权时应该向民事机关提起权利诉讼。同样是民事赔偿，受害人可以和应负责的国家机关协商，也能够在行政复议中提出权利要求。
2、行政责任
对于行政责任的界定，首先应当了解“责任”的概念。在《现代汉语词典》中，责任有两种意思：一种意思是应该做的事，另一种意思是做错的事而对其结果应该承担的后果。张文显认为，法学中的责任应该包括三种意思：第一，职责范围内的事，人们在社会中担任一定的角色，有角色赋予我们的义务，比如：医生的责任、老师的责任、监护人的责任等。第二，具体的个人对于具体事情应承担的促进事物发展的责任，保证事情向好的方向发展，比如“保证书”。第三，没有做好应该做的事而应该承担的后果和履行的义务，比如“对他人造成的损失的赔偿责任”。
因此，行政责任的产生主要包含两种情况，第一，违反行政法的规定而应承担的责任；第二，行政法规定的应该履行的责任以及义务。行政责任主要包括行政处罚和行政处分两种形式，表现在三个方面：第一，行政责任是法律规定的强制执行的责任，不同于道德依靠人们的自觉自律，而是建立在强大的法律强制力上；第二，行政责任是国家公职人员由于在执行公务中产生的，不同于违宪责任、民事责任等；第三，行政责任有其特殊之处，不能用其他的法律代替。

二、我国国家赔偿行政责任追究的现状

行政责任追究机制的启动是在国家赔偿之后的，而国家赔偿是基于国家机关及公务人员的失职渎职或者犯罪行为，这些行为往往造成的是冤假错案。也就是冤假错案的受害人及亲属依法申请国家赔偿，国家作为一个抽象的行为主体进行赔偿之后，启动行政责任追究制度对国家机关和涉及冤假错案的工作人员进行追偿，从物质层面和对相关责任人的处分结果两方面对受害人进行尽量的弥补。这是一个因果相连的过程。所以为了更清晰的研究国家赔偿后行政责任追究制度的现状和问题，笔者欲结合冤假错案相关案例进行分析。

（一）冤假错案典型案例及分析
1、案例分析
（1）责任追究制度的落实
从呼格吉勒图案、念斌案，再到张氏叔侄案，几乎每一起冤案背后都能发现非法取证、刑讯逼供的阴影。这三起案件的受害人是幸运的，经过大量复查工作，都作出改判无罪的结论，并落实了国家赔偿，启动了错案的责任追究。但对于冤假错案的受害人的沉冤昭雪，我们不能仅仅交给幸运，而应该建立更加完善、系统的追究机制，保障受害人的权益、追究相关人的责任，才能防范冤假错案的发生。
在呼格案、张氏叔侄案责任追究启动后，首先追究的是承办人的责任。呼格吉勒图案的冯志明、张氏叔侄案的聂海芬，这些责任人必然要承担因其玩忽职守、急于立功而带来的后果。但在办案过程中，公安机关要进行审讯，审讯材料要送到检察院批捕科批捕，之后要送到法庭进行审判，这层层环节的负责人为什么就没能发现案件的疑点？为什么没能质询办案机关的准确性？因此，冤假错案的发生，又不仅仅是直接责任人一人的责任，需要倒查追究批捕、起诉环节把关不严的责任。呼格案现已成立调查组来追究当年涉案人员的责任，所涉及到的公检法有警方、有检察院、有法院三个系统，他们都没有能够履行它们依法给它们的职责，反而一起联手制造了这样的一起冤案，有多名的责任者需要对这个案件负责。只有追查这些责任者，才能够让老百姓看到这个法律制度它是在起作用的。
中央政法委推出了防止错判误判的措施，规定案件负责人对案件永久负责，并规定了案件负责人制度，审理案件的法官、检察官对错判案件永久负有责任。这是对责任追究制度的一个有力支持和完善，造成冤假错案的相关责任人即使离开原有岗位、即使退休，对于所经办的案件也要承担起相应的责任。严格落实案件质量终身负责制和错案责任终身追究制，切实提高审判人员的责任心和司法能力，坚决杜绝此类案件再次发生。公共负担平等说所涉及到的平等在此则是不能让国家作为冤大头，运用纳税人的钱来进行赔偿，应该平等的分担赔偿后的责任，切实追究当事人的相关责任，弥补因冤假错案而支出的国家赔偿金，真正实现公共分担和平等。

二）目前我国的现状
1、呈现出良好的发展态势
（1）相关制度不断完善，新规定层出不穷
近日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。本次改革提出，完善执法责任制，健全执法过错纠正和责任追究制度，建立冤假错案责任终身追究制。这次改革提出了促进社会公平正义的一系列举措。2014年11月20日，最髙人民检察院在《人民检察院冤假错案复查刑事申诉案件决定》中首次明确，受理申诉两个月内决定是否立案复查，健全冤假错案的及时纠正机制。2013年7月，中央政治法律委员会颁布了《关于切实防止冤假错案指导意见》，规定了与案件有关的负责人的责任制度，对所负责案件永久负责，对减少冤假错案具有有效的保障。
这些制度的颁布和实施，对于责任追究机制的施行提供了制度支持。冤假错案责任终身追究制的提出，使责任追究跨越了时间限制，不因年限失效而使责任人免除惩窃，从制度上倒逼相关办案人员对于自身职责的关注，有利于从根本上杜绝失职渎职人员逃避法律的严惩。
冤案形成，国家进行赔偿，赔偿之后问责，而问责“冤案制造者”是法制的进步。错案首先是国家的责任，所以首先由国家进行赔偿，国家赔偿之后的追责这要涉及到具体的机关和个人。而再审往往是给公众最直接的回应，也是给中国公众关注和理解依法治国的契机。公众对于冤假错案的国家赔偿是否真正落实，尤其是相关责任人是否得到应有的处罚等后续问题的密切关注，促使相关机关对于责任追究的调查开展，督促其向公民报告调查的步骤和情况，外部力量推动工作的开展。对责任人的追究，既能告慰冤假错案的当事人，也让公民感受到公平正义。在全面推进依法治国的当下，要让人民群众从每个责任追究的案件中都能够感受到公平正义，需要从源头上追究案件的始作俑者，加强责任追究机制，健全社会会主义法治。如何建立行之有效得而纠错机制，事后惩戒机制，让公民更加相信法律。

三、中国国家赔偿行政责任追究存在的问题及原因...........26
（一）当前我国国家赔偿责任追究存在的问题..........26
1、缺乏专门法律做支撑.......26
四、完善我国国家赔偿行政责任追究的途径...........33
（一）完善责任追究的法律规范.......33

四、完善我国国家赔偿行政责任追究的途径

（一）完善责任追究的法律规范
我国的行政责任追究制度正处于从个体事件到各地规范陆续出台的阶段，当今，推行行政问责制的主要根据是《国家公务员暂行条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》和各地政府部门制定的行政问责的暂行规定，综合来看，我国有关行政责任追究的法律法规大多较零散，控制力薄弱，没有统一的准则和规范。就其完善程度来看，行政责任追究制度要从中央到地方形成整体的责任法律制度，使实践过程中有用的经验以法律形式得以固定，使其常态化、体系化，使得行政责任追究的实施有充分的法律依据。根据第二三部分关于行政责任追究的问题和现状的研究，本人认为，要想行政责任追究的法律法规得以完善，应从一下几个方面考虑：
1、完善问责程序
程序是任何一项完整的法律制度必须具备的要素，是区别严格的法治和肆意的人治的基本要素，所以，规范国家赔偿中行政责任追究的程序是责任追究进行立法首先要考虑的因素。国家赔偿的责任追究程序完善的要点主要有两个方面：一是整顿人大问责程序。使宪法赋予人大问责政府官员问讯、质询、罢免、弹劾权等形式以规范程序得到保障，增强其可操作性，尤其是在国家赔偿这一领域，加大对责任人的追究；二是完善公民的问责程序。在公民问责时，问责程序的被启动，要求问责的公民数量或比例等都要进行完善，在国家赔偿领域中，公民对这一问题的关注度则是问责程序启动的关键，只有持续关注冤假错案的国家赔偿，才能督促相关职能部门对责任人进行追责。

结语和展望

（一）结语
在我国法治化进程不断推进的趋势下，行政责任追究机制也在不断地发展和完善，国家赔偿在纠正冤假错案、维护公民的合法权益起到了越来越显著的作用。从社会公平正义出发，行政责任的追究机制更加受到重视，如何从源头上纠正错误，真正保障冤假错案受害者的权益，减少类似悲剧的重演，也愈发受到社会各界的关注。本课题试图运用公共管理学相关理论，在全面比较国内外纠正冤假错案追究行政责任的基础上，从实践案例分析入手，指出冤假错案产生的原因，行政责任追究制度的现状和需要改进的地方，总结吸收实践经验，摸索提升我国官方赔款的行政责任追究的方式与路径，尽可能使问责机制与国家赔偿的良性循环，以此遏制冤假错案的产生，实现社会公平正义。国家赔偿责任追究制度的内涵广泛，而责任追究方面的规定分散于法律、法规、规章、规范性文件等多种规范中，当出现需要追究责任的情形时，很难选择适用何种法律规范。由于缺乏符合事物发展规律的、切合实际需求的责任追究体系，在现实生活中问责不能切实的发挥其功效。从现有情况来看，责任追究的启动往往是在国家赔偿行为后，而国家赔偿的做出是基于公职人员和国家机关的违法行为，在违法行为出现后，迫于社会或者上级的压力，由有关部门对相关责任人予以处理，缺少明确和可预见的程序性规定，不利于行政主体对其行使行政权力行为的预期。建立完整的行政问责机制，不仅需要中央的部署以及地方的执行，在实践中最大程度上教导我们怎样成长，我们在实际工作过程中积累的经验教训应该以一种能够延续的方式对后人的工作产生有利的影响；还需要从文化建设方面进行全面推进；更需要相关制度和规范的健全配套，共同保障我国的行政责任追究制度在良性的环境和可靠的支撑中运行。
参考文献（略）