基本公共服务均等化的政策支持研究——基于政策制定视角的分析

第一章 绪论

1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
（一）现实背景
改革开放以来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，综合国力日益增强，群众生活水平不断提高。顺应这一发展历程，近 30 年来，历届政府在义务教育、基本医疗、公共卫生、基本社会保障、公共就业服务等方面推出一系列政策措施，基本公共服务供给水平明显提高。然而，当前我国基本公共服务的供给仍然面临着两大突出问题:一是基本公共服务供给总量不足，与社会公众切身利益相关的民生问题比较突出，群众反映强烈;二是基本公共服务供给在城乡、不同区域、不同群体和个人之间的结构失衡现象严重，存在明显的分配不均。这不仅不符合当前世界各国政府高度关注基本公共服务供给政策的发展趋势，也与现阶段我国加快转变经济发展方式、贯彻和落实科学发展观、全面建设小康社会的目标任务不相适应，而且也难以很好地满足人民群众日益增长的公共服务需求。为了切实转变政府职能，提高基本公共服务供给总体水平，破解分配不均难题，以满足社会公众日益增长的公共服务需求，推动科学发展，全面建设小康社会，2005 年10 月 11 日，中共十六届五中全会《关于制定“十一五”规划的建议》首次提出“公共服务均等化”的原则要求，并在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确强调“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2008 年 2 月 23 日，胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习时就政府工作发表重要讲话，明确指出，建设服务型政府，要围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，形成惠及全民的基本公共服务体系。2010 年 10 月 18 日，党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步强调，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服分体系，提高政府保障能力，推进本公共服务均等化”，以着力保障和改善民生，推进社会主义和谐社会建设。至此，基本公共服务均等化逐渐成为社会各界普遍关注的一个热点、焦点问题，也成为我国新时期高度关注民生、重视民生的重大举措。
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1.2 国内外研究现状与评述
1.2.1 国外研究现状与发展趋势
从福利经济学理论视角。20 世纪 20 年代，英国经济学家庇古开创了福利经济学的完整体系，随后卡尔多、希克斯、伯格森等对其做出了重要补充和修改，20 世纪 50 年代，阿罗、李特尔、黄有光等在吸收批判的基础上将福利经济学研究进一步推向深入。福利经济学以寻求“最大化的社会经济福利”为目标，以帕累托最优标准、补偿原则、社会福利函数等一系列理论为分析工具，主要研究的问题包括如何进行资源配置、收入分配、集体选择以提高效率、实现公平、增进社会福利，并提出了及有关建设福利国家的政策措施。我国政府提出的基本公共服务均等化符合福利经济学的目标和内容，福利经济学为基本公共服务均等化的政策提供了坚实的经济合理性基础。最后，从新公共服务理论视角。登哈特夫妇的《新公共服务:服务，而不是掌舵》从新公共管理理论的缺点出发，重新定位了在公共服务提供过程中政府的管理角色。他们认为，未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后者充分结合。登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则:服务而非掌舵、公共利益是目标而非副产品、战略地思考，民主地行动、服务于公民而不是顾客、任并不是单一的、重视人而不只是生产率、超越企业家身份，重视公民权和公共事务。①这些对基本公共服务均等化的研究很有益处。
与国外学者相比，国内学者对基本公共服务均等化问题的研究起步较晚，主要是近几年特别是近两年的事情，主要研究集中在基本公共服务均等化涵义、制度保障、实现路径等方面。然而，目前理论界和政府文件中并未对基本公共服务均等化给出一个统一的、准确的定义，国内对基本公共服务的研究仍处于起步阶段。
首先，关于基本公共服务均等化的内涵。国内学者对基本公共服务均等化的定义大多数是从公共服务谈到基本公共服务，然后再谈均等化的几种类型，最后结合起来定义基本公共服务均等化。例如，国家发展和改革委员会经济研究所教授常修泽对基本公共服务均等化的内涵做了分析，他认为公共服务均等化可以从三个方面来理解:首先，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。其次，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。最后，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，应尊重社会成员的自由选择权；国家行政学院教授邱需恩认为基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果，保障公民基本权利，消除不和谐因素，有效解决我国转型期出现的各种社会问题。张世贤，陈恒钧早在 1997 年就指出，所谓基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和基本公共服务，就是要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。叶麒麟从公共财政体制改革的角度考察基本公共服务均等化，基本公共服务均等化就是指在一国之内，不同地区的居民都能够享受到大致相同的基本公共服务，其本质就是政府要为全体社会成员生存、发展担负相应的责任，提供基本的公共服务，同时保证全体居民得到普遍平等的供给。
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第二章 概念界定及理论基础

2.1 相关概念界定
2.1.1 公共服务与基本公共服务
（一）公共服务
随着我国行政管理体制改革的推进，如何让政府更好的提供公共服务已经提上政府议程，但在众多的文献中“公共服务”概念尚不清晰。综合国内外专家学者的论述，公共服务一词可以归纳总结为一下三个方面的表述：
首先，界定公共服务及其内涵应立足公共产品属性和市场失灵理论。无论人们对公共服务的界定持有何种不同的立场，但某些程度上，均源于公共产品的存在及其引起的市场失灵问题，我们应该从公共产品的属性及其不同“纯度”组合角度去界定和理解公共服务。正是公共服务具备的公共品属性决定了它不可实现我国基本公共服务均等化的公共财政研究能完全由市场自发提供，而这恰恰成为了政府干预、出面提供公共服务的理由，提供公共服务才成为政府的职责所在。
其次，是从政府的性质和职能角度来理解公共服务。这一研究视角又有两种不同的观点：一种观点将公共服务与政府职能等同，认为政府提供公共服务的行为即是行使所有职能的活动，强调政府为人民服务；另一种观点认为除经济调控、市场监管和社会管理之外的政府活动便是公共服务，这来源于中央文件关于四种政府职能的划分。这两种观点的研究视角虽然有助于我们认识政府在公共服务供给中的主体地位，但都有其局限性。前一种观点容易产生一种误导，即公共服务的范围取决于政府意志，所以在计划经济体制下，通过政府分配的许多私人消费都可以纳入公共服务的范围；而后一种观点对四种职能划分的边界并不够清晰。
最后，是从公共利益和公共需求角度来理解公共服务。这种观点以公共利益为研究视角，强调公共服务的公共特性，认为公共服务源于公共需求。公共需求是众多个人作为一个整体时所产生的需求，它不是个人需求的简单加总，而是社会共同的、整体的、综合的和理性的需要，具有整体集合性和公益性。公共服务就是通过提供物化形态和非物化形态的服务满足公共需求的过程。由于社会经济环境的变化，公共需求也随之变化，且公共利益直接体现社会价值导向和价值判断，因此，在不同历史时期，在持有不同社会价值观念的不同国家，人们对公共服务的内涵及范围也有不同的认识。
综上所述，笔者认为公共服务是指国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵运用公共权力和公共资源向社会成员提供的满足其基本需求的服务活动。
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2.2 基本公共服务均等化政策支持的价值取向
价值问题是政策科学的基础性问题，价值取向研究是当前公共政策领域的焦点和热点，这是因为一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值和分配价值。
2.2.1 价值取向的内涵及内容
2.2.1.1 价值取向的内涵
关于价值取向的内涵，学术界还没有统一的定论，综合当前的种种表述，可以理解为:它是具有自我意识的主体基于一定目的对行为方向的理性选择和追求。作为对行为方向的理性选择和追求，价值取向贯穿于主体实践的全过程，并且通过对价值选择的决定作用，决定着实践活动的方向和性质。
2.2.1.2 价值取向的内容
一是公平价值取向。持这种观点的学者普遍认为，在当代社会中，社会公正是制度设计和安排的基本价值理念，是一个国家的公民和谐相处的政治底线。因此，维护和实现社会公平和正义事关最广大人民的根本利益。“基本公共服务均等化凸显了社会公平和正义的价值诉求”，“其实质在于缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间在基本公共服务方面的差距，促进社会公平”。因此，基本公共服务均等化是一个很好的促进公平的有效手段和重要工具(陈海威，2007)。而公平主要表现在两个方面，一是享受公共服务的机会要均等，即每个公民都能平等地享受政府提供的公共服务;二是享受公共服务的结果要均等，即在数量和质量上要大体相等。相比之下，结果均等更重要。
为了更好地促进公平，众多学者探讨了公平与效率的辩证关系，认为应在公平的基础上追求效率与公平的统一。贾康认为，公平是政府实行均等化必需要负的“托底之责”，但并不意味着政府可以大包大揽地起过度的作用，压抑竞争降低效率。陈海威等认为我国基本公共服务供给既要注重公平又要提高效率，一方面要不断增加公共服务的总量，向社会提供更多更好的公共服务，另一方面要优化公共服务的结构和布局，提高基本公共服务供给水平和均等化程度(陈海威、田侃，2007)。陈昌盛等则认为应该以“公平优先，兼顾效率，并努力用最有效率的方式去追求公平”为标准来处理基本公共服务的公平与效率的优先顺序(陈昌盛、蔡跃洲，2007)。
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第三章 基本公共服务均等化政策支持的现实考察................................................24
3.1 基本公共服务均等化政策支持的基本内容...................................................24
3.2 目前我国基本公共服务均等化政策支持存在的不足...................................25
第四章 发达国家基本公共服务均等化政策支持的经验分析................................34
4.1 发达国家基本公共服务均等化政策支持的内容............................................34
第五章 完善基本公共服务均等化政策支持的建议................................................43

第五章 完善基本公共服务均等化政策支持的建议

5.1 加大政策制定过程中的公正与公平
基本公共服务的不均等现象，很多是由于政府的决策过程直接导致的。这集中地体现在以国家固定投资为代表的公共设施的投入，多年来出现了“两多”“两少”的现象：即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我们在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部落后地区，明显处于弱势，这直接影响到国家公共服务均等化在全国的实施，也有可能导致我们在政策制度方面出现结构性的风险。这是我们的制度和政策安排方面有失公平的集中反映。因此加强政府部门政策制定过程中的公正性非常必要，在加强责任意识的同时，也要防止在公共政策制定过程中被“俘获”，使我国公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大程度地关注民生，最大可能地代表公平、公正和正义。
5.1.1 政府观念由效率转变为公平
政府观念应从效率观转向以再分配为核心的公平增长观，以公平促发展。政府实施推动公平经济增长的政策，将有利于降低改革所带来的经济社会成本，并有效地缩小地区差距。不论是中央政府还是地方政府，在基本公共服务政策制定时都应将财力集中在提供关键性的公共物品和公共服务方面，从而推动国内市场的一体化和市场灵活度，实现公平的经济增长，能够应对未来的增长和分配风险。在追求经济增长的同时忽视收入不平等的问题，有可能出现拉美国家那样的社会经济后果，这又反过来伤害未来的社会和谐和经济增长。从这个意义上讲，三十多年来，中国虽然实现了高速的经济增长，但在一定程度上还未实现真正意义上的可持续发展，因为包括中部在内的不少地区还很少享受到经济增长的收益。在未来的发展战略中，政府的发展观定位就不仅仅是追求更高的经济增长率和更大的经济总量，而且还要通过合理安排财政支出来消除贫困、促进公平。
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结 语
基本公共服务均等化建设，符合中国国情的发展，是现阶段政府发展的必然产物，它体现了我国政府职能中的公共服务职能。而政策支持是其核心内容，只有提供合理可行的政策支持，基本公共服务均等化才能得到实现。
近年来，我国在推进基本公共服务均等化的进程中取得了显著的效果。一方面是由于党和政府高度重视民生问题，提高并强化了对基本公共服务均等化的理念认识，以转变政府职能，建立服务型政府为契机，积极推进基本公共服务的均等化供给；另一方面，改革开放 30 年以来，我国国民经济获得了飞速发展，各项经济指标稳步上升，中央与地方财政的持续增长为推进基本公共服务均等化提供了坚实的财政基础。不断增加的基础设施投入和支出使基础设施的规模和服务质量都有了很大的提高。
但是，我们也认识到，推进基本公共服务均等化也面临着严重的困难和不足，由于自然的因素、历史的原因、制度体制的障碍，区域间、城乡间的基础设施服务供给差距有不断增大的趋势，这严重制约了区域经济的协调发展，影响了基本公共服务均等化的进程。
本研究就基本公共服务均等化政策支持问题，考察我国目前基本公共服务均等化政策支持的现状，进一步分析我国基本公共服务均等化政策支持存在的不足，结合西方国家公共服务均等化政策支持的经验，探讨我国基本公共服务均等化政策支持的模式，并尝试提出具体的解决这一问题的应对措施，对于目前理论界研究政府转型与公共服务体系的建设问题与经济社会实践，进一步促进经济社会和谐发展具有重要的理论与现实意义。
参考文献（略）