第一章绪论
一、研究目的与意义
(一)研究背景
我国干部选拔任用历来实行大一统的委任制。委任制既有一定的优点,多年来为组织选拔任用合适的干部发挥了重要作用。实行委任制有效促进党組织领导的连续性,坚持了觉管干部的原则,确保权力集中、责任明确、指挥统一,有效提离党的执政效率。除此之外,通过提拔和委任后备干部担任领导职位的方式,能够充分发挥组织对提拔人选了解的优势,降低选人用人风险,使组织对干部的培养取得回报。同时,被委任的盾备干部也对组织单位情况较为了解,减少工作磨合期,提高工作效率。然而大一统的委任制在干部选拔任用过程中存在一定的问题和弊端:一是选人视野的局限性。在选拔干部过程中,組织部口及相关领导受到时间、精为、管理权限等诸多因素的限制,无法在一个较为宽阔和开放的选拔视野中挑选并任用合适的人选。二是委任者素质的不确定性。实行委任制的选拔任用形式对委任者的素质和"识才"能为提出I较高的要求,若不具备应有的素质和能为,委任者巧个人的主观影响与好恶进行选拔任用,容易产生用人失当,滋生任人唯亲等腐败现象。三是选拔程序的封闭性。传统的委任制是相对封闭的选拔任用形式,缺乏一定的开放性和透明度,缺乏民主参与和有效监督,在一定程度上影响了选拔任用的质量和公信度。为了弥补常规委任制存在的不足,继续发挥委任制在干部选拔任用工作中的重要作用,从20世纪80年代起,中央和地方陆续探索竞争性选拔方式,随后该创新举措通过中央颁布的相关法规文件得到进一步地规范和明确。2002年,中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》以下简称《干部选任条例》(2002)),其中单独设立一章对公开选拔与竞争上岗的实施程序进行说明,同时明确将两者作为干部选拔任用的方式之一。在2004年随后又印发《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》下简称《公开选拔规定》(2004))、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》下简称《竞争上岗规定》(2004))等多部具有规猎和指导意义的相关法规文件。2012年千八大报告中首次提出"完善竞争性选拔干部方式"表述之后,2013年中组部颁布《关于完蕃竞争性选拔干部方式的指导意见》,为竞争性选拔干部工作的完善及深化提供了方向。根据多年实践探索与制度规范,竞争性选拔干部方式逐步成为一种较为常见的选任举措,在一定范围内发挥其重要作用。在该方式迅速发展和深入推进的过程中,对其他干部单项制度产生了一定的影响,引起了一定的连锁反应,其中也包括对后备干部制度产生的关联。就一项国家重大课题针对组织部口干部和竞争性选拔参与者的调研中了解到的初步情况来看,针对"竞争性选拔干部方式需要与哪些干部单项制度衔接"问题,在全国范围内被问卷调查的200名组工干部认同度比较高的三个单项制度中,后备干部制度排在第二位,其他两个单项制度分别为干部考核制度与干部交流调配制度。
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二、相关巧念界定
(一)干部及领导干部
干部一词从语言学的角度来看一般指的是担任公职的人员。在辞海中将其区别于一般的工人、士兵以及勤杂人员,同时指出干部有时还专门指代从事领导、管理工作的这部分人员。从我国人事制度的角度来看,在我国体制内(除外企和民企)的单位包括党政机关、事业单位、国有企业中除工人以外的都可称为干部。干部的概念适用于体制内的所有单位。
领导干部是干部的子概念,简单来说是从事领导工作的干部,具体指的是担任一定的领导职务,具有相应的领导权力,在其职权范围内实施领导管理活动来完成组织交付的任务并承担一定的领导责任的干部。在我国,领导干部一般是指体制内处级及以上的干部。在《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014)以下简称《干部选任条例》(2014))中,又将党政机关内的领导干部称为觉政领导干部,具体指党政机关内处级及上的干部。在竞争性选拔过程中,公开选拔与竞争上岗一般适用于领导干部的概念,但是在实践过程中,有一些级别较低的如县、乡镇等地方一级的处级单位,意味着一些科级岗位也被包含在竞争性选拔的范围,因此有了竞争性选拔干部而非选拔领导干部的相关表述。
(二)后备干部及后备干部制度
后备干部广义上是指各级党委按照干部管理权限,根据有关选拔标准和选拔程序,选拔出德才兼备、有培养前途和发展潜力,为上一级领导班子补充干部而准备的后备人选。后备干部的概念不仅仅应用在党政机关当中,国有企业、事业单位以及社会的各行业均有开展此类人才储备的工作。根据本文的研究内容,按照公务员的分层分类标准,可进一步将后备干部分为以下两类:第一类,按照职务层级的不同,可分为国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级后备干部;第二类,按照专业类别的不同,可主要分为综合管理类和专业技术类后备干部。后备干部作为各级领导干部的重要后备力量,在培养和输送优秀人才,保证领导干部队伍建设方面起着重要作用。
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第二章相关理论概述
―、耗胸构理论
耗散结构理论是比利时布鲁塞尔-奥斯下学派代表人伊利亚.普列髙津(IPrigogine)教授在1969年发表的论文《结构、耗散和生命》中提出的。该理论探讨的是一个原本秩序较为素乱的系统,在什么样的条件和情况下能逐步得到转变,从而构建形成与原系统相化更为秩序井然的新结构。1974年普列高津教授写下《时间,不可逆和结构》一文,对时间单向性不可逆现象进行进一步研究与探索,1977年获得诺贝尔奖时发表《时间、结构与涨落》的演讲,进一步向外界阐释了耗散结构发挥作用的原理。简要而言,当一个系统同时处于开放性与非平衡的基本状态之下,随着外部的一些情况及条件发生足够大的变动,由此形成涨落后该系统将有可能相应发生结构性的转变,于是会对原本奈乱的系统产生有利影响,使之形成一个更为井然有序的结构。在这一演化过程中,系统主要通过不断与外界交互作用,耗散外部的物质与能量流的方式进行,所以被称之为"耗散结构"。这一理论的诞生,无论对自然界物质系统还是对人类社会观念系统都具有重大指导意义。
普列高津将宏观系统分为H种;孤立系统、封闭系统和开放系统。该理论就是在开放系统中进行的探讨,同时该系统主要包括平衡、近平衡以及远离平衡三种状态。可以说,耗散结构是在第三种状态下形成的一种动态的有序结构,需要依靠不停地与外界进行交互作用,吐故纳新,才能保持结构的井然有序和稳定。耗散结构理论指出,系统要形成有序结构需要满足以下四个条件:
一是系统必须保持开放性。因为一个系统如果处于孤立状态,系统将自发从有序向无序方向发展。正如克劳修斯的痛増原理指出,在孤立系统内的一切不可逆过思系统的滴值始终是増加化并且孤立系统会向"楠"増加的方向进行,直到平衡态贿最大为止,这时体系往往会从有序向无序发展;二是系统处于远离平衡态。这是使系统结构更为井然有序的一个必备条件,同时也是对系统开放性的进一步说明。开放系统在外界作用下远离平衡态,开放的程度逐步增强,外界对系统的影响逐渐变强,使原有结构失稳从而产生新的有序结构;三是系统要素之间的非线性相互作用。如果系统要达到全新的稳定有序结构,就要将系统中的各种构成要素看做统一整体,注意并加强不同要素之间复杂的交互作用和影响,从而有助于形成有利的协同作用W确保系统结构的稳定。四是系统形成一定的涨落。通常而言,系统都在特定的阔值范围内保持原有的状态,当系统中的某个变量受到一定因素的干扰而出现涨落波动,就可能对系绮的原有状态造成一定影响。当这种波动达到乃至超过系统内在的阈值时,系统原有的结构或状态会受到破坏,甚至有可能瓦解并达到新的稳定结构。
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二、竞争理论
竞争的本源涵义是指不同主体对利益的争夺。竞争是一种广泛存在的现象,因此成为许多学科领域研究的对象。竞争理论是经济学的核也理论。亚当斯密首创古典自由竞争理论,这一理论包括"经济人"假设、竞争机制L义及自然秩序,其核也在于经济自由和自由竞争。马克思竞争理论充分肯定了竞争在资本主义经济发展中的作用并揭示了竞争过程的动态性质。而现代竞争理论则对具体的竞争要素与方法进行重点研巧,关注如何对其加w组合运用来形成有效竞争从而达到促进科技创新,提高经济效益的最终目的。由此可见,竞争是商品经济发展的必然现象,是价值规律得贯彻和实现的条件,但竞争并不只存在于经济活动领域。在生物科学领域,达尔文的进化论说明生物为了生存需要互相竞争,在竞争中,优胜劣汰,适者生存,弱者灭绝的"自然选择"规律起着重要作用。同时,作为社会运动的普遍原则和规律,竞争也在社会发展过程中起着重要作用。在社会科学中竞争的精神与生物学上的竞争相类似,但对象转变为人与人,团体跟团体之间的为达到某种目标而努力争取其所需的行为。
由此可见,竞争是一个外延较为广泛的概念。既有经济学领域的竞争,也有生物学意义上的竞争,同时也涉及人类社会各个层面的社会学意义上的竞争。竞争的本质和规律是两方或两方以上的个人或集团在一定范围内为了夺取他们共同需要的对象而展开较量的过程。从普遍意义上讲,竞争具有以下三方面特点:首先,构成竞争的一个必要条件就是存在一个特定且共有的目标,使不同个人或团体为达到该目标而采取积极的手段或措施相互争夺。其次,竞争行为的发生主要是为了达到既定的目标,并非针对其他竞争者进行反对或采取恶意行动。最后,竞争行为是按照一定的社会公认规范进行的。为防止人与人之间,团体与团体之间恶性竞争等问题的出现,需要制定相关规范。尤其是涉及政治、经济领域的一些大规模竞争,需要通过法律制度进行规范,以保证竞争的有序与狂会的稳定。
竞争性选拔干部,在对人才的选拔方式上由过去的"伯乐相马"转变为"赛场选马",通过营造良好的公平竞争环境,好中选优,优中选强。就这一点而言,该方式充分运用了竞争的方法与内容,为组织内外各类优秀人才通过竞争获得组织提拔和关注提供了有力途径,从而实现激发组织活力及提升组织效率的目的。在干部选拔任用工作中扩大选拔视野,引入竞争,能够打破传统选拔任用方式较为封闭,缺乏竞争的局面,有利于选拔和任用真正具有较高素质和能为的优秀人才。基于竞争的理念,可进一步思考如何将竞争性选拔方式运用到干部选拔任用的整体进程中,尤其是可W尝试如何将竞争机制引入后备干部的选培管用四个主要流程当中,探索后备干部制度与竞争性选拔的有效对接,从而进一步优化和完善后备干部制度。
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第三章后备干部勒度与竞争惟选拔干部方式及其非对接..........27
一、后备干部制度发展及其问题........27
二、竞争性选拔干部方式发展及现状........32
第四章后备干部制度与竞争性选拔干部方式对接的探索及问题..........43
一、后备干部制度与竞争性选拔方式对接的实践探索..........43
二、目前两者对接仍有待于破解的问题.........50
第五后备干部制度与竞争性选拔干部方式对接的对策..........57
第五后备干部制度与竞争性选拔干部方式对接的对策
为了破解两者对接存在的问题,又同时考虑后备干部制度本身存在的问题,进一步通过竞争性选拔干部方式来优化后备干部制度,于此同时促进竞争性选拔方式的进一步完善,从而实现干部人事制度改革整体进程的全局最优,笔者以领导干部选拔、培养、管理、任用的基本流程为切入点,利用流程再造理论结合后备干部制度与竞争性选拔干部方式对接存在的有待破解问题,从选培管用四个流程提出优化两者对接的建议。
一、进一步探索竞争性选拔后备干部方式
竞争性选拔干部方式是在更大范围内实现人才有效竞争的创新之举,是有助于组织选贤任能的有效途径,是在一定程度上弥补常规委任制不足的改革做法。就此而言,应充分发挥竞争性选拔干部方式的优势,进一步採索如何将竞争性选拔的机制纳入到后备干部制度当中,使其在原有基础上发挥更多制度功能。因此建议进一步构建并规范竞争性选拔后备干部的方式,使其成为明确的制度规范。
参照竞争性选拔干部方式的主要程序,可将竞争牲选拔后备干部的程序大致分为:宣传动员——报名与资格审查——能力素质测评——狙织考察——党委讨论决定。同时,结合后备干部的特征与需求,进一步明确和规范各地选拔标准、方法等方面的做法。例如,规范竞争性选拔后备干部的初始提名。目前地方在报名环节的巧始提名方式参差不齐,建议统一规定提名方式,形成自主报名、狙织推荐与群众推荐方式相结合模式,既拓宽了干部选拔的来源,又在一定程度上坚持了党管干部原则同时拓展了群众的参与度。领导干部的选拔还需要坚持德才兼俱、以德为先、注重实绩、群众公认等原则,这些在一定程度上无法通巧竞争性选拔的短期考试得到充分的测评。竞争性选拔通过笔、面试的测评给符合资格条件的考生提供了公平竞争的机会,但也对考试测评的科学性化及是否能够充分考察干部的德才、群众基础等方面提出了较高的要求,因此建议在能力素质测评之前对报名人选进行民主测评,首先了解干部的德才、现实工作表现和群众认可度,在干部群众测评推荐票数达到一定比例上的再进入考试考核环节,此举有助于坚持德才兼备、以德为先、注重实绩、群众公认等选拔原则,在扩大选拔范围的同时也使真正干实事,有群众基础的干部有机会进入后续选拔环节。
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结论
后各干部制度是我国长期W来有计划、有组织培养选拔领导干部的传统性战略性举措,对加强党的执政能为,保证党的事业后继有人具有重要作用。竞争性选拔干部方式是在我国干部人事制度改革中遂渐兴起的一种干部选拔任用新方式,它拓宽了选拔视野,在相对开放的环境下通过竞争择优的方式使组织内外的优秀人才脱颖而出。于此同时,有观点认为竞争性选拔干部方式与后备干部制度可能存在一定的对立,它在一定程度上可能导致了后备干部"备而不用"等问题的产生。实际上,从新进的进展来看,后备干部制度与竞争性选拔方式之间并不是一种截然对立关系。一方面,后备干部有其存在的合理性,它根植于党的执政基础,对赏彻党管干部原则具有重要作用。但是后备干部存在一些现^问题,例如选拔视野受限、管理缺少动态机制等问题需要得到一定的优化。另一方面,在干部选拔任用系统中的各个要素之间不能是孤立的,后备干部制度只有跟竞争性选拔干部方式么间存在巧互联系和作用,才能使两者产生有效的协同作用,从而使整个干部人事体系发挥最有效的制度功能。因此,本研究的主要问题是如何实现两者之间的有效对接,从而更好地通过竞争性选拔干部方式对后备干部制度进行优化。
本文结合两者对接的法律规范与实践探索进行研究,目前两者对接仍存在一些有待破解的问题。如两者对接的方式有限、竞争性选拔干部方式难以充分考察是否符合后备干部条件、将未入选竞聘者纳入后备干部的程序较为模糊、体制外未入选竞聘者很难进入后备干部名单、跨地区跨单位未入选竞聘者无法纳入后备干部名单等问题的存在为两者实现有效对接形成了一定的障碍。针对上述仍有待破解的问题,本文重点从六个方面进巧原因分析。一是来自思想认识方面的偏差。各地对后备干部制度与竞争性选拔干部方式对接存在一定的误解和浅解,导致对两者实现对接重视不足,对接方式的探索和推广也就较为有限。二是制度设计缺乏系统科学思维,仅仅聚焦两者自身的发展,并没有将两者放进整个干部人事工作体系当中去进行系统性的优化整合。三是现行法规条例规划中还存在一定的冲突,因而与之对接的相关制度也必然受到影响。
参考文献（略）