深化广州市行政审批制度改革研究

第一章 绪论

1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 研究意义
行政审批制度改革涉及政府职能转变和利益格局分配与调整，由于缺乏理论指导，广州市行政审批制度改革一定程度上出现头痛医头、脚痛医脚，部门利益割据的情况。因此，在深化广州市行政审批制度改革需要理论上的指导，理清对行政审批的认识，使社会各界对改革的必要性和紧迫性达成共识，并加强对改革的整体制度安排和路径设计，以加快改革进程，并使改革具有系统性、全局性，更加适应市场经济和社会建设的要求。
1.1.1.1理论意义
一方面，有利于丰富行政审批制度改革相关理论。通过理清行政审批概念和特征，分析行政审批制度改革与政府职能转变及经济发展、社会管理的关系，分析对西方国家行政审批制度改革的理论引领和先导的公共治理理论、公共选择理论、新公共管理理论、企业家政府理论、新公共服务理论等现代行政学理论对广州行政审批制度改革的借鉴，丰富了我国行政审批理论。
另一方面，可以为地方行政审批制度改革提供理论参考。通过对广州市行政审批制度改革实践进行实证研究，梳理广州市行政审批制度改革历史发展情况，总结分析其制度创新经验，并将其上升到理论高度，可为地方行政审批制度改革提供参考。
1.1.1.2现实意义
一方面，为广州市深化行政审批制度改革提供决策参考。随着广东省深化行政审批制度先行先试工作的推进，广州市行政审批制度改革创新进入攻坚期和“深水区”。通过对广州市行政审批制度改革的理论和实践的系统研究，借鉴国内外关于行政审批制度的研究成果和行政审批制度改革实践经验，分析广州行政体制改革的成效、问题和原因，提出深化广州市行政审批制度策略建议，可为广州市深化行政审批制度改革的决策提供策略参考,促进广州市减少政府干预市场和社会的事项，提高行政效率，激发市场主体和社会的活力，预防和减少腐败的发生。
另一方面，对上级行政审批制度改革决策提供支持，为全国其他省市行政审批制度改革提供示范和借鉴。广州作为国家中心城市，在审批制度改革方面一直走在全省乃至全国的前列，对其审批制度改革与创新进行经验总结及理论提升，对中央和广东省深化行政审批制度改革决策提供了重要的实践依据和理论支持，对全国其他省市行政审批制度改革具有示范作用和借鉴意义。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1.2.1.1 国外关于政府规制的研究
发达国家的行政审批制度是在漫长的市场经济体系形成过程中逐步建立的，而且一般是通过单项制度、单项法律进行规范，而并未制定专门的法律对行政审批进行统一的规范。国外对行政审批的研究一般也是从政府规制的角度进行研究。 卡恩（kahn）最先以概念的形式理论性地提高政府行政审批应当遵循的一些框架，它强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为。卡恩认为要维护良好的经济绩效，政府必须要加强对行政审批的权力，扩大行政审批的范围。
詹姆斯（James）在《政府管制的局限》中强调由于政府过多的行政审批带来了管制抑制经济绩效、管制产生延误与繁文缛节、腐败、缺乏管制绩效标准的一系列问题。
植草益按规制主体进行分类，将规制划分为：立法机构进行的规制；行政机构进行的规制；司法机构进行的规制。“社会公共机构进行的规制包括以下几种形式：（1）司法（法院）机关依据民法、刑法等进行的规制；（2）行政机关（内阁、行政部门以及地方公共团体）依据反垄断法、事业法、其它产业法、劳动法等进行的规制；（3）立法机关（国会及地方议会）对行政机关、公企业行为（预算的执行等）的规制”。由立法机构进行的规制、政府行政机构进行的规制和由政府司法机构进行的规制在规制对象、规制权限、规制原则等方面都会存在差异，不同类型的政府机构在政府规制中的作用也存在差异，同时在不同的政治体制下，不同类型的政府机构在政府规制中的权限可以存在很大的差异。同时，植草益按照政策目的和手段的不同，政府规制可以分为直接规制（DirectRegulation）和间接规制（Indirect Regulation）两个部分。
罗纳德·哈里·科斯（Ronald H.Coase）提出属于外在市场的问题如环境污染等此类问题政府必须进行审批管制，政府应当选择一种最有效的管制方式。一般而言，政府对市场外在性的管制是通过设置普通的标准或规定被管制对象必须采取某些预防性措施来实现的，比如可以规定住房和工厂中可用的制热设备与动力设备的类型，或把工业企业限定在规定区域之内。当然这种管制的目标并非消灭烟尘污染，而是把其限制在最适当的范围内。政府也可以尝试采用新的管制方式，比如增加污染的附加税等。
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第二章 行政审批的相关概念和理论

2.1 相关概念
2.1.1 行政规制
西方行政审批制度来源并体现于行政规制、政府规制（Government Regulation），规制在不同文献中有不同的阐述。
根据《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释，规制是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。规制的法律基础由允许政府授予或规定公司服务权力的各种法规组成。.植草益认为，规制是社会公共机构按照一定的规则对企业进行限制的行为，可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制指在自然垄断和信息不对称领域，为防止无效率资源配置的发生，确保以需要者的公平利用为目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务以及投资、会计等方面的活动所进行的规制。社会性规制以保障劳动者和消费者的安全与健康，以及环境保护、防止公害为目的，对物品和服务的质量和伴随他们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限定特定行为的规制。
施蒂格勒（George J.Stigler）为代表的芝加哥学派则提出另一范式定义：规制作为一项规则，是对国家强制权的运用，是应利益集团的要求为实现其利益而涉及和实施的。尽管此定义仅限于对产业的管制，但其不再将规制看作是单纯的政府行为，而是政府与产业之间的一种互动，一定程度上丰富了规制的内涵。
史普博（Daniel F.Spulber）则在综合经济学、法学、政治学定义的规制基础上，将政府决策的模型和市场机制的模型统一起来，对规制的内涵进行重新界定。他认为，政府规制是“行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规制和特殊行为”，是消费者、企业和规制机构相互结盟并讨价还价（博弈）的过程。
中国学者也对规制的内涵进行界定。王俊豪认为，政府规制是“具有法律地位的、相对独立的政府规制者（机构），依照一定的法规对被规制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为”[1]。张红凤则认为“规则是指市场经济条件下，政府（或规制机构）利用国家强制权依法对微观经济主体进行直接或间接的经济、社会控制或者干预。其规范目标是克服市场失灵、实现公共利益；而实证目标则是实现利益集团的利益”。
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2.2 行政审批制度改革的相关理论
当代行政审批制度及其改革，深受现代行政学理论的影响。其中行政许可理论对我国行政审批制度改革密切相关，而公共选择理论、新公共管理理论、企业家政府理论、新公共服务理论深刻影响了各国政府管理和改革实践，推动了各国行政审批制度的改革和发展。
2.2.1 行政许可理论
从理论上分析，行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。
一般认为，行政许可具有以下三方面功能：
（一）控制危险
控制危险是行政许可最主要、最基本的功能。如果公民、法人或其他组织的行为具有潜在的危险性，可能对社会公众或个人的人身或财产造成损害，政府必须加以适当限制。而行政许可作为一种事前监督管理方式，由于其对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般均为推定，具有很强的主观性，因此，其对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平以及实施事前监督的制度是否健全有效等诸多因素的制约，成本很高，同时易滋生腐败。从管理的有效性和成本看，一般来说对可能发生系统性问题（即通过事后补救难以消除影响或需要付出更大代价）的事项才需要采取事前监督管理方式，而对可能发生随机性、偶然性问题的事项则采取事后监督管理方式即可。因此，行政许可这种事前监督管理方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险性的发生，应当慎用。
行政许可作为一种具体的行政行为，其直接目的是将对社会公众及公民个人必要或者有益的，但同时又可能对社会公众或者公民个人带来某些不利甚至危害性的活动纳入规范管理，置于行政机关的直接监控之下。从这个意义上理解行政许可，就不难发现行政主体在作出行政许可决定后，还必须对获得行政许可的公民、法人或其他组织主动进行经常性的监督，一旦发现不再符合取得行政许可的条件或者不按照规定的要求活动的，即可以撤回行政许可或予以相应处置。只有这样，方能预防和制止危险活动的产生，方能发挥行政许可的作用，方能体现行政许可的功能。
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第三章 广州市行政审批制度改革的历史发展 .............. 26
3.1 审批制度改革起步阶段（1978—1991 年） ................. 26
3.2 审批制度改革发展阶段（1992—1998 年） ........................... 27
第四章 广州市历次行政审批制度改革的主要成效、存在问题及其原因 ............... 43
4.1 广州市历次行政审批制度改革取得的主要成效 ....................... 43
第五章 国内外行政审批制度改革及其经验借鉴 .................... 57
5.1 国外行政审批制度改革及其经验借鉴 .................... 57

第六章 深化广州市行政审批制度改革的策略建议

在当前国务院大力推动行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，广东省深入推进行政审批制度改革先行先试的试点的背景下，为适应广州经济社会发展的需要，我们应该进一步解放思想、更新观念，深化行政审批制度改革，加快推进行政体制改革和政府职能转变职能，建立规范、便捷、高效、透明的政务体系，提高政府服务效能和服务品质，推动广州经济社会的转型升级，打造法治化、国际化营商环境，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力，提升广州区域竞争力、建设服务型政府。
根据本文对广州市行政审批制度改革发展历程及其制度创新的梳理，对前五轮审批制度改革所取得主要成效的总结，对改革中存在问题及其原因的剖析，并借鉴国外行政审批制度改革的经验，提出深化广州行政审批制度改革的策略建议。

6.1 加强对深化广州市行政审批制度改革的新思想和新理论研究
6.1.1 解放思想、更新观念，打破既有利益格局，全力推进行政审批制度改革
思想决定行动，思维变革是全面深化改革的第一步。行政机关及其工作人员必须解放思想、更新观念，改变对行政审批的依赖和迷恋，打破管理就是审批、取消审批就是取消管理的陈旧观念，破除政府权力部门化，部门权力利益化，审批方式复杂化的格局，进一步削减审批范围和审批权力，规范审批事项和审批方式，把审批权力“关进笼子”，遏制寻租行为和审批权力腐败。
应从重审批轻监管、重管制轻服务的观念解放出来，切实转变政府职能，提高政府服务效能和服务质量，实现从审批型政府转向服务性政府。首先要行政管理从偏重“效率”转向“效率与公平”并重；其次要从强调行政主体的“权力”转向“权力与责任”，实现“有权必有责，用权受监督”；再次要从重点依赖“强制性手段”转向“强制性手段和非强制性手段”并重，政府不管不该管的事，将一部分事务交给社会、市民、市场法则去调节；第四，要进一步强化政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，明确政府的职责范围。
行政审批制度改革是政府的一场自我“革命”，当前改革已经进入攻坚期和深水区，广州市需要有“壮士断腕”的决心和勇气，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，破除制约市场主体活力和要素优化配置的障碍，充分还权于市场和社会，使市场在资源配置中起决定性作用，激活市场潜力、社会活力、投资潜力、创新动力，使广州成为新一轮深化改革的“领航者”。
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结论与展望
当前深化行政审批制度改革是转变政府职能的突破口和重要抓手。经过前五轮改革，广州在行政审批制度改革与创新成绩斐然。当前行政审批制度改革已经进入攻坚期和深水区。由于思想观念、利益格局、体制职能以及法律障碍等原因广州市在行政审批制度改革方面还存在行政审批事项精简力度不够；行政审批事项立废缺乏规范程序约束；行政审批流程有待优化；行政审批标准化建设尚待加强；审批调整事项监管工作有待加强；政府职能转移有待推进；行政审批制约监督机制尚需健全；行政审批法治化规范化有待加强等问题。
本文通过对中外行政审批制度理论与改革实践的历史和现状进行考察，通过剖析广州深化改革中存在的问题及原因，从三大方面提出策略建议：首先在深化改革的思想和理论基础方面，1.广州市应当解放思想、更新观念，打破既有利益格局，全力推动行政审批制度改革；2.加强行政审批制度理论与实践研究，进行系统性、全局性的改革框架设计和路径安排；其次，在改革目标和原则方面，1.改革目标应确定为把广州打造成我国行政审批项目最少、审批程序最简化、审批时间最快捷、审批过程最阳光、行政收费最低廉、服务品质最高的先行城市；2、改革原则包括最少干预原则、绩效原则、公众参与原则、法治化原则；再次，在改革实现路径方面，1、加大对行政审批事项精简和下放力度，建立市场准入负面清单管理制度；2、加强科学评估和论证，强调公众有序参与，规范行政审批事项设定或改革程序；3、优化行政审批流程，提高行政审批效率；4、推行行政审批标准化，提高行政审批的服务品质；5、加强对审批事项的监管，创新政府管理方式；6、全面推进社会管理创新，增强社会自治能力；7、建立行政审批的监督体系，健全行政审批制约机制；8、科学合理配置行政审批权力，推进相对集中行政审批权改革；完善行政审批改革配套制度；推进行政审批制度的法治化、规范化。
参考文献（略）