行政体制“省直管县”改革探析——以江苏省为例

第一章绪论

一、研究背景和意义
(一)研究背景
自新中国成立以来,国民经济发展便设定了“推动城市化、工业化建设为中心”的目标,集中县级地区的资源发展推动中心城市的工业化,所以在很长的一段时间里,县域经济的发展不为人们重视,从而导致了现实中存在许多经济落后的县,与此相呼应的是,大量县级政府存在着财政缺口。
由于县级政府缺乏足够的财政力量,县域地区的教育、文化、社会保障等公共服务的质量和普及程度均不尽如人意;更重要的是,由于县级政府在管理县域经济发展方面由于经济调控能力和手段比较有限,在与城市等市场主体的竞争中处于弱势状态,使得县域经济产业结构和发展程度都相对落后的地位。与不断强大的中国整体实力和越来越多的发展迅猛的中心城市相比,县域经济发展处于很不协调的状态,帮助县域经济走出困境,实现县域经济发展是当前政府需要严肃对待和解决的问题。
从2007年起,江苏省启动了财政体制的省直管县改革,经过五年多的探索,江苏县级区域经济飞速发展。在财政体制的省直管县改革中,省政府向县级政府下放了财权、经济管理审批权等权利,一系列的改革手段有效地解除了县级区域经济发展的束缚,推动了苏南、苏中、苏北各个县级区域的经济发展。
近20多年来,江苏省的百强县所占比例在全国位居前列,2012年全国经济百强县中,江苏省占了22个,其中昆山市位列百强县的第三名。必须承认,江苏省的财政体制的省直管县改革改善了县级政府的社会管理效能、提高了政府的行政效率,从而有效的促进了江苏省县级区域经济的大力发展,这样的实践是中国进行地方政府改革必须重视的宝贵经验。
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二、论文框架与创新
(一)论文框架
第一部分为导论,包括:问题的提出(研究的背景和意义),国学界内的研究现状,研究的基本思路和方法,研究可能的创新之处。
第二部分为对相关理论的阐释(理论篇,论文的理论基础,包括行政组织扁平化理论、地方自治理论等方面。
第三部分为对现状的分析分析江苏省现有市管县的弊端;分析财务体制“省直管县”不足和经验,结合苏南苏中苏北具体情况分析财政体制省直管县的适应性以及财政体制的改革需要行政体制的相应改革推行。
第四部分为对未来的展望(构建江苏省行政体制“省直管县”改革的理论展望,主要包括推行试点、适当扩大县级政府权力、借鉴财政体制省直管县经验、恰当处理省市县三级政府之间关系、加强市县互动等。
(二)创新之处
(1)根据江苏省具体省情,结合我国省直管县现有的理论成果、江苏省财政体制省直管县实践的经验,探究了江苏省这样一个苏南、苏中、苏北经济发展较不平衡的省份实施贫直管县的必要性、可能性以及有效途径。
(2)根据我国尤其是江苏省的政治、经济、法律、历史、民族、风俗习惯、地理环境等因素,论证县级区域根据具体情况可做适当的调整。
(3)对于江苏省的地级市,做出客观的评价,重新确立地级市的地位,探究了实现有效互动的府际关系。
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第二章省县管理体制相关理论概述

一、地方治理理论
上个世纪末,地方治理变革于欧美国家兴起,该变革提倡建立分权化的地方自主管理和相互合作的府际间关系。经过二十多年的发展与完善,地方治理理论形成了一套自己的理论思想。首先,地方治理的共识基础为某种国家最低标准和某种政策具有优先权,目的是将权力和资源从中央集中控制转向一线的管理者、地方民主实体、社区。治理理论在整个的地方政府运行和变革中,都贯穿着治理理念,自始至终都是以当代治理理念作为基础的。地方治理理论的关键词就就是地方自治、分权、府际合作。
当今社会的县级政府改革,可以以地方自治理论为依据,通过省直管县改革向县级地方政府分权,构建地方治理的模式,将会对县域经济的发展起到不可估量的作用。
(一)地方治理的内涵
从治理理论发展而来的地方治理理论有着宽泛复杂的内涵,学界对它从不同的角度进行了定义。一般而言,地方治理是指政府、社会团体等多组织主体在一个公民生活空间里积极响应公民需要,相互配合,提供公共服务,从而实现地方发展的自我管理模式。地方治理特点为拥有弹性的组织结构安排和独立的制度结构,地方政府具备了更高效的回应性、更广泛的公民参与性和更高程度的选择权。
如果能在中国县一级政权建立起县级政府地方治理模式,从而在中国构建起地方治理模式,让县级政府成为一线的直接管理者,改变计划经济体制下形成的“市管县”行政格局,将在一定程度上改变中国县域地区经济落后、农村公共服务落后和城乡差距增大的现状。
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二、组织结构扁平化管理理论
合理有效的行政区划的预期标是实现纵向上拥有合适的行政层级,横向上有适宜的管理幅度。“纵向上拥有合适的行政层级,横向上有适宜的管理幅度既能大幅度减少行政管理的成本,又可以达到范围内最大的管理效能。“因此,要使整个国家的行政管理活动取得良好的效能必须科学地确定行政区划管理层次”,从古至今的历史资料表明,科学合理的行政区划不仅要求层级适度、幅度适中,而且各层级的管理幅度也应该相互协调。在该理论上,企业组织结构扁平化理论给江苏省的行政体制省直管县的改革提供了有力的理论基础。
(一)组织结构扁平化管理原理的内涵
二十世纪末以来,组织机构管理扁平化脱胎于新制度经济学,逐渐发展为管理层级与管理幅度关系原理的未来发展方向,“所谓组织扁平化,就是通过减少管理层级和扩大管理幅度,来建立一种紧凑的横向组织”。其中,管理层级指组织纵向划分的管理层级的数量,管理幅度则是指一级行政机关或者管理者直接领导和指挥的下级单位或者下属的数量。管理幅度大的管理体系在纵向结构上会呈现一种扁型的形态,通常我们称之为扁平化组织。
(二)组织结构扁平化的特点
扁平化组织的构建以工作流程为中心而非部门职能,强调简化管理层层级,注重权力下放,强调积极运用现代网络通讯等技术手段,注重目标和绩效管理。
从上世纪九十年代开始,组织扁平化在世界范围内逐渐成为企业组织和行政组织的主要发展趋势,因为扁平化组织指挥链条相对较短,且注重采用现代信息技术等交流手段,能够快速适应外部环境的不断变化,从而能够实现管理团队的有效运作。
(三)组织结构扁平化的意义
行政组织的扁平化具有重要意义:减少中间层级,能加速信息流通;管理重心下降,能改善决策环境;精减组织结构,能节省管理费用降低管理成本;强调自我管理,能开发人力资源;主张民主领导,能提高工作效率等。扁平化组织结构是现代社会中层级组织的发展趋势和主导模式。因此,发展扁平化的组织,变革以往的多层级组织成为了未来组织规划的一种发展方向。
目前,我国的行政组织结构以马克斯韦伯的官僚制理论为依据,遵循着“纵向层级制”和“横向职能制”的构成原则。从纵向角度讲,我国行政组织划分为中央一省(自治区一市地区一县(县级市)一乡镇五级,层次相对比较多,不可避免地造成人力、物力、财力的浪费,加重了社会的负担;同时决策过多地集中在了上层,不可避免地降低了行政效率,助长了官僚主义作风,滋生了不少其他方面的问题,如腐败等。
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第三章江苏省“省直管县”行政体制改革的背景........13
一、江苏省“省直管县”行政体制改革的原因......14
(一)现有行政体制市管县的弊端......15
第四章江苏省“省直管县”体制改革的基本内容.......21
一、财政体制“省直管县”改革.....21
第五章江苏省“省直管县”行政体制改革的经验与问题.........24
一、江苏省“省直管县”行政体制改革的经验...........24

第五章江苏省“省直管县”行政体制改革的经验与问题

一、江苏省“省直管县”行政体制改革的经验
(一)省政府起主导作用
计划经济时提出的“市管县”体制,在特殊的时代背景、社会制度下确实帮助了很多地区以较快的速度实现了现代化、城市化。可是由于中国各咨市的条件差别较大,而且社会转型较快,“市管县”这种上而下的植入式发展方式在市场经济发展过程中,逐渐的失去了原有的制度环境和作用条件,在促进县域经济发展上能发挥的正面作用越来越小。
从2007年 始实行省直管县”财政体制的江苏省,关于如何实施省直管县改革积累了一定的相关经验,同时使得该省的县域经济发展一直处于全国领先的地位。
为了省辖市在改革变动的背景下仍旧保持稳定发展,江苏省在财政体制省直管县期间加强了对市县的财政领导,进一步明确地规定了如何规范新增利益,提出了省进、市不退”的原则。同时省财政在各县建立了县联络员制度,各县联络员由一名处长(主任)及其本处室(中心)的一名处级或科级干部两人组成,负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达,服务指导县。联络员制度对于密切省厅与基层的联系,提高省直管县财政管理水平起到了保障作用。
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第六章江苏省行政体制“省直管县”改革的建议

一、合理调整省级政府的管理幅度
(一)地域优势减轻省级政府管理压力
从省级政府的地域条件看,相对于新疆、内蒙等西部地域辽阔的省份,江苏省本身具有辖域面积小、平原地区交通方便的特点,这为它推行行政体制“省直管县”改革提供了硬件条件支持。这主要是因为,进行纵向政府间权力配置格局的调整,推行“省直管县”行政体制改革,实现财政层级至行政管理层面上的省管县的直接管理,从理论上讲,这将在数量上极大地增加省级政府相应的各个职能部分的工作量。然而,较小的辖域面积,平原地区便利的交通等条件能够在一定程度上减少政府的时间负荷。
关于电子政务。从政府办公条件看,中国的政府普遍存在公务量大、公共行政技术落后的问题,使得现有的地方政府可以有效领导的政府幅度很有限。然而通过发展电子政务,可有效地提高省直管县行政体制改革后可能面对的效率低下问题。虽然我国电子政务起步较晚,何在以信息化带动工业化的战略方针指导下,我国的电子政务建设进入了快速发展的阶段。通过引进与发展电子政务,提高现代政府管理技术,同时培养提升政府工作人员的个人素质,最终达到提高政府管理能力增强政府执行力从而有效在省内推行省直管县行政体制改革的目的。
由上可以看出,通过放权和推行电子政务,可以提升政府的领导能力和执行力。通过提升和强化省级政府相关方面的能力,然后再在政府领导能力和管理能力可以承受的范围内推行省直管县行政体制改革,方为一条可行的道路。
参考文献（略）