多源流理论视角下公民网络参与政策议程研究

一、相关理论概述

（一）公共政策议程的类型和主体
1.基本类型
政策议程的类型划分有许多标准，根据不同的标准，政策议程有不同类型。按照政策问题的重要程度分为实质性和象征性，实质性议程是指界定那些影响深和意义大的政策问题所对应的议程，实质性公共政策问题大多来源于经济领域；象征性议程是界定的政策问题具有象征性，社会和决策者政治上的关注的议程。
另外一种分类方式是根据推动议程的始发力量可以分为媒体议程、公众议程和政府议程。媒体在发现问题时火眼金睛，曝光问题时针砭时弊，报道问题时见解独到，媒体人以独特的方式反复对某些议题进行报道跟踪，制作精良的画面丰富的语言引起公众的注意和关注，引导社会舆论以推动政策议程的构建。第四媒体的出现改变了传统媒体的行为模式，媒体与公众以及媒体与政府是双边互动模式，反应与反馈更加及时、迅速。公众议程又称为系统议程，“就是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持态度和对策的过程”。一般来说，关注某一议题的人数越多，就越可能获得系统议程的机会，并进入政府议程。政府议程是“政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程”，[2]政府议程又被称为正式议程，进入政府议程的议题才有机会进入政策议程构建环节。
2.主体界定
公共政策制定的主体应该是制定政策的人员以及将受政策影响的群体的总和。从中国政治发展的维度看，政策制定的主体范围逐渐在变大，但是唯一不变的是政府在公共政策制定过程中的主体作用。因此，在探讨公共政策议程构建的主体时，围绕政府内部和政府外部两个角度对该问题进行论述。
政府，从宏观角度看包括立法机关、行政机关以及司法机关，而从狭义角度看，政府仅仅指的是行政机关。但是在公民网络参与现实中，政策的主体不仅仅包括行政机关，为了两者研究主体的一致性，政府在本文中采用的是广义的概念。政府内部主要有立法机关、行政机关、立法机关以及各政治团体。

（二）金登多源流理论及三种政策源流
政策议程构建是公共政策研究中的一个重点领域。政策议程构建是公共政策过程的核心环节，而公共问题是推动政策议程构建的关键因素，也是公共政策存在的逻辑起点。美国密歇根大学荣誉教授约翰·W·金登在《议程、备选方案与公共政策》这本书中对这一核心环节进行了科学的探讨和研究，回答了在美国联邦政策制定中问题是如何引起政府官员注意的和政策议程是怎样构建的等问题，明确指出了政府外部人员在政策议程构建中是不可缺少的主体，在渐进主义模型和垃圾桶模型的基础上创新性地提出多源流理论。
1.问题源流
在社会这个大环境中，在公共领域内，充斥着形形色色的问题，如大气污染、失业、医疗等，这形形色色的问题就构成了问题流。人们都倾向于关注与自身密切相关的问题，沿海与内陆，发达与欠发达地区所关注的重点也迥然不同。在问题源流中，有为政策主体所重视并有可能进入政策议程成为政策问题，也有继续漂浮在问题源流中的问题，如何界定为政策问题是金登所要回答的第一个问题，他将其分为几个维度：指标标准，焦点事件、危机和符号，反馈信息、预算和价值观。政策主体者在关注相关指标时，较关注具有普遍性、必要的和有影响的指标。但是很多问题并不是通过指标来暴露出来的，它需要一些推动力予以引爆反映出来而被政策制定主体关注。从这个角度也可以说明金登的多源流理论的假设前提是民主政府，因为只有在民主制度下公民才有话语权、表达权予以推动政策议程构建。焦点事件、危机与符号经常是问题得以进入政策议程的主要推动力。指标标准以及焦点事件、危机与符号是问题进入政策议程的前提条件，那么反馈、预算和价值观则是它的约束条件。问题是否正确、真实地反馈于政策制定主体，预算能否足以支持，是否符合人们的价值观制约着问题能否进行界定进入政策议程。
2.政策源流
问题得到政策制定主体的重视，也不一定进入政策议程。一个问题所对应的备选方案或者政策建议也是政策议程构建的因素之一。政策源流，金登将其形象地描述为“政策原汤”。美国联邦政策制定主体中有这样一个由研究人员、国会办事人员、规划与评估办公室和预算办公室的人员、利益集团分析人员、专家学者等专业人员。在这一共同体中，专业人员有自己的想法，这些思想在共同体中漂浮，想法与想法之间相互结合、相互抗争，犹如许多分子在“原汤”中游走并且相互碰撞，备选方案或者政策建议的产生过程类似于达尔文的生物自然选择的过程：适者生存，不适者被淘汰，胜利的思想则在共同体中漂浮，而落后的则下沉。专业人员将自己思想漂浮，提出议案，做演讲，草拟具有技术可行性与价值一致性的政策建议，然后根据反馈修改议案使自己的思想再次漂浮。政策源流中，政策共同体除了提出政策建议和备选方案还需要“软化”公众以提升自己的支持度，公众接受程度高的政策建议更容易在议程上受到重视。

二、公民网络参与政策议程的现实基础

在中国，互联网的发展也不过短短的十余年，但是公民网络参与从无到有，从小变大，它的发展速度令人称奇。公民网络参与的活跃程度甚至超过了在民主发展程度和互联网技术远远在我们之上的美国。任何一种社会现象的产生都由其发展规律，必然受到外部环境的影响。从宏观方面考察外部环境，无外乎包括政治、经济、文化、社会这四方面。

（一）政治背景：参与途径闭塞和执政理念的推进
很多新现象的产生来源于现实与理念的冲突，而公民网络参与议程构建正式源于冲突。笔者认为这一冲突是精英决策模式与人民当家做主理念的冲突，是传统公民参与途径闭塞与扩大公民有序政治参与理念的冲突，是官本位与服务型政府建设理念的冲突。
1.传统公民参与政策议程的现实情况
中国精英导向决策模式是中国历史的产物，中国经历了五千多年的专制社会，封建君主专制思想无论是政府人员还是普通民主心中都有遗留。在新中国成立初期，中国政府确立了人民民主专政、人民代表大会制等富有民主思想的执政理念，但是人民的政治素养、文化水平难以给予政策制定以建设性的意见，时至今日，我国公民的平均文化水平和政治素养较西方国家也略有不足。同时中国幅员辽阔，人口众多，各地区发展不平衡，精英决策模式有利于提高决策的效率，提高政策的稳定性和一致性，因此中国的决策体制较为封闭。党和政府对政策制定起决定性作用。但是党和政府对于公民的利益诉求和意愿的了解和熟悉难以与实际相符合，在很多时候他们的信息来源于下级，下级为了自身的政绩，“报喜不报忧”，因此不真实、不全面的信息所构建的政策议程无法界定切中要害的公共问题，民众的真实意愿、真实诉求得不到满足。
公民也可以主动参与，向政府表达自身意愿。在中国制度设计中，也具有公民参与的途径，如人民代表大会制、听证制度和信访制度。人民代表大会制是我国公民参与的基本制度。人大代表由选民选举，人民代表为获得选票，积极接收来自选民的意见和建议，人大代表在人民代表大会上通过提出议案，这些议案就有可能进入公共政策议程。但是人民代表大会的代表和部分委员不是常任的，因此他们在表达公民意愿的程度和为选民的争取利益的时间、精力有限。每年召开一次的全国人民代表大会和省、市人民代表大会无法充分表达公民的利益诉求，人民代表大会被贴上“走过场”的标签。

（二）经济背景：知识经济与网络经济的兴起
经济基础决定上层建筑，从根本上说一切社会关系都源于其所处时代的社会生产力基础。物质生活的生产方式制约着人们的政治生活，因此在政治领域这一上层建筑中产生的新现象必然受到经济的影响。改革开放经历了三十余年的历程，最大的改变是经济领域的改变，建立了社会主义市场经济制度，经济迅猛发展，但同时也伴随很多问题，如区域发展不平衡、贫富差距、环境污染等。中国自加入世界贸易组织，卷入经济全球化的浪潮，中国经济愈来愈受到国际经济的影响。新的数字革命兴起、国内外经济形势风云变幻，经济蝴蝶效应风起云涌。中国处于社会转型期，也是矛盾凸显期，而公民参与能力和热情不断加强，公民情绪层层发酵，普通民众参与的热情有增无减，但是中国制度化政治参与途径供给不足，网络参与顺应而生。经济全球化输出的不仅仅是贸易和金融往来，也有知识的输送，中国的传统行为模式越来越受到西方竞争和开放思想的影响。美国等西方国家的一些前卫的思想和科学技术对中国经济产生了极大的影响，体力劳动在经济生产中的比值逐渐下降。
1.知识经济
在过去的30多年时间里，中国经济实现飞速发展，国民生产总值已成为世界第一。毋庸置疑，市场经济制度的建立提高了国民生产总值，提高了人均收入，在物质生活水平提高的同时，我们深思经济发展的根源——知识改变。第三次科技革命后，在物质生产中知识的重要性越来越凸显。经济全球化浪潮席卷而来，带来先进的技术和先进思想等无形的资产，特别是计算机信息技术，极大提高了生产效率。1996 年经合组织在《科学、技术和产业展望》报告中明确地把未来的经济定义为“以知识为基础的经济”，并给了明确的定义“知识经济是指以知识(智力)资源的占有、配置、生产和使用(消费)为最重要因素的经济。”这份报告表明知识经济将取代工业经济成为新的经济形式。在知识经济的社会里，知识是经济增长的最主要源泉和动力。中国传统的经济增长方式已经不适应时代的发展，随着经济全球化和知识经济的影响，应对之策是必须迎面而上，融入知识经济，特别是计算机信息技术在物质生产上的应用。在中国，以前文盲普遍是指不会读书写字的人，但是在知识经济背景下，文盲是指不会使用通讯设备、计算机进行学习、交流的人群，因此公民运用互联网技术参与社会公共事务是知识经济背景下的常态。

三、多源流理论在公民网络参与政策议程构建中的应用..................21
（一）网络参与中的问题源流........................21
（二）网络参与中的政策源流............23
四、公民网络参与政策议程的困境及优化............................31
（一）公民网络参与政策议程中存在的困境.....................31

四、公民网络参与政策议程的困境及优化

公民网络参与政策议程的关键是：网民、政府。因此，在讨论起困境时主要按照这两个层面进行论述。网民结构不合理，界定的公共问题有时不具有代表性；意见领袖独领风骚，产生沉迷螺旋效应；无序参与情况多，网民心理非理性，以及网民发表言论散漫，真实性有待考证。在政府层面，主要存在回应滞后、官民互动少的困境。

（一）公民网络参与政策议程中存在的困境
1.问题源流中的困境
第一，网民结构不平衡，公共问题难以界定。不是每一个人接触了互联网就能学会上网，上网是需要经过系统性的学习，打字、浏览网页对于会上网的人是一件很容易的事，但对于不会上网、从来没有接触过网络的人略有些困难。《第35 次互联网发展状况统计报告中》指出互联网普及率为 47.9%，还不到全国人数的一半，还有大部份的国民处于“无网”状态。在缩小“数字鸿沟”的进程中，我们首先应保障每人都有上网的机会。除此之外，学历、年龄、职业、城乡差距等方面存在网民结构失衡，因此即使引起网民热议的焦点事件、社会问题，它在代表性上仍略显不足，能否界定为公共问题需要政府进一步调查研究考证。
第二，网民需求多样性，意见多元化。网民是由具有个性差异的个体所组成的群体，每个人所处于的社会环境也不尽相同，因此人与人之间的偏好不同，公民的利益需求也难以统一。每种利益背后都有一定的代表群体，在网上每种意见都可能成为主流意见，一个群体在某一时刻占主导地位，在之后又被另一群体的意见浪潮所覆盖，也可能在同一时刻多方力量同时占据主要地位。多样需求背后所隐藏的社会问题呈现多元化，给政府及其他政策制定主体在界定政策问题时带来一定的难度，纷繁复杂的问题流中难以找到突破口。

结论
总体来说，从政治系统视角出发，国内外学者对互联网带来的影响持肯定态度，但是也强调互联网将会引发的一系列问题，因此在探讨公民网络参与问题时考虑其两面性，它既拓展了公共领域并使其多元化，但也充斥着虚假、无意义甚至侮辱性的语言，它有积极促进政治发展的参与也有非理性参与。在问题源流中主要有三个问题：第一，网民结构不平衡，公共问题难以界定；第二，网民需求多样性，意见多元化。在政策源流中，意见领袖独领风骚，产生沉默螺旋效应；官民互动少，共识难达成。在政治源流层面，无序参与情况多，网民存在非理性心理；以及政府忽视网络参与，回应滞后。本文在相关经验借鉴和网络反腐的研究的基础上，运用金登的多源流理论将问题进行逐层分解，提出针对性的对策。
多元流理论是政策议程理论中的重要理论，同样也适用于公民网络参与政策议程的过程。公民网络参与政策议程是一个十分复杂的过程，但是运用金登的多源流理论可以将该问题分成问题源流、政策源流和政治源流，不仅了解参与的过程，也可以了解内部各个因素的相互之间的作用，将错综复杂的关系网明晰简单地展现出来。
参考文献（略）