论重大行政决策的行政机关内部合法性审查

一、重大行政决策行政机关内部合法性审查概述

（一）行政决策的内涵
1．行政决策的基本概念
现代语境中的“决策”源自英文“decision-making”，意为作出决定或作出选择。西方管理学家巴纳德最早提出“决策”’这一概念，之后美国学者西蒙将这一概念引入到行政学的领域，从而产生了公共管理学当中的行政决策理论。作为一个复杂的过程，“决策”有狭义和广义之分，狭义的决策是指对几种行为方法作出抉择以进行决策；广义的决策则是除了对行为方法进行抉择外，还包括作出最后抉择之前必须进行的一切活动，是管理者根据对客观规律的认识，为一定的管理行为确定管理目标，制定并选择管理方案的过程。
根据主体的不同，决策呈现出不同的层次，大致可以划分为个人决策、企业决策和行政决策。其中，行政决策是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，对面临的要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。
2．行政决策的基本特征 与个人决策、企业决策不同，行政决策因其主体的特殊性而具有相应不同的特性。具有法定行政权的国家行政机关及其行政人员是行政决策的主体，权威性、公共性、广泛性及法定性是行政决策的基本特点。
（1）目标的公共性
行政决策的对象是关乎公共利益的公共事务，其决策的目标是基于公共问题的有效解决，实现公共利益的最大化。因此，行政决策的目标具有公共性，这是行政决策与追求利润最大化的企业决策的最大不同。行政决策的公共性要求行政决策的制定与实施不能以部门利益或个人利益为出发点，而应以服务于国家发展、社会进步以及公众利益的维护与增进。行政决策目标的公共性可作为行政决策制定的原则性指导，亦是衡量一项行政决策是否具有实质合法性的一个重要考量指标。
（2）影响范围的广泛性
行政决策的对象往往涉及国家和社会公共生活中不同领域、不同层次的问题，其受众范围较为庞大。同时，由于行政决策所要解决的社会问题多非单独或者孤立的，而是各种问题交织在一起，牵涉到的社会利益与诉求具有多样性和复杂性。这使得一项行政决策的制定与实施具有影响范围上的广泛性，加之不同行政决策之间的相互影响与牵制，这种广泛的影响被赋予了空间与时间上的连续性与关联性，进一步加剧了其影响程度与范围。

（二）重大行政决策的范围与类型
重大行政决策是行政决策的一部分，具有行政决策的一般特征与类型适用性，同时特指具有一定重要性和影响力的行政决策。作为一个宽泛的行政管理学范畴，重大行政决策在我国尚未有统一的判定标准，重大行政决策之“重大”仍停留于抽象意义上的模糊认定层面。中央及各级地方政府均是从各地、各部门的具体职责与情况出发，进行相应的重大行政决策问题认定和操作程序设计，使得重大行政决策的制定具有典型的区域性和层级性特征。
尽管学界和实务界对于重大行政决策的概念皆未形成一个权威性的界定，且从操作层面看，对于这样一个普遍适用的重大行政决策概念的寻求亦不现实。但在实践中，各地方政府通过一定的标准和事项列举的方式，对重大行政决策的范围进行了一定程度上的明确。
1．重大行政决策的确定标准
由于重大行政决策的内容十分宽泛，难以精确界定，因此确定重大行政决策的判别标准与主要特性就显得十分必要。大体看来，重大行政决策确定标准主要包含以下几个方面：
（1）涉及利益广泛。若一项行政决策所涉及的利益主体多元、利害关系人数量庞大或范围广泛，则该行政决策属于重大行政决策。例如，2013 年北京市人民政府出台的《进一步加强轨道交通运营安全的工作方案》中，提出将推出高峰时段差别性票价政策。该项行政决策所涉及的利益主体包含政府多个相关职能部门（北京市交通委、财政局、地铁运营公司、基础设施投资公司、安全监管局等）以及广大社会大众群体，直接涉及社会大众的经济利益和公共生活。此种类型的行政决策涉及利益广泛，属于重大行政决策的范畴。
（2）实施成本较大。若某项行政决策的实施所需成本巨大，则该行政决策属于重大行政决策。这里的成本包括直接的财政投入、配套物资供给、人员配备等直接物质成本，也包括间接的由于政策实施所带来的潜在社会成本。行政决策所用资源来自于国家的财政投入，而财政收入源于广大纳税人，且决策实施的后果涉及国家利益和社会公众利益。重大行政决策的财政投入与收益影响着一个地区乃至全国经济发展水平和群众生活质量的提高，其成本由社会公众所共担。例如，2015年，海南省政府全省重点项目建设工作会议中拟重点推进铁路、电力、机场、公路等“十大类工程”的393个重点项目建设与发展，即因其所实施成本的巨大，而被列为一项重大行政决策。

二、重大行政决策行政机关内部合法性审查的理论基础

重大行政决策行政机关内部合法性审查的目标是通过以行政机关自身为主体的合法性审查实现重大行政决策的法治化，进而通过法治化水平的提高保障重大行政决策的科学化与民主化，最终实现重大行政决策质量的提高和公共利益的最大化。这一基本思路建立在以行政自制概念为核心的理论分析框架之上，有其产生的内在逻辑，并最终归结于我国行政机关内部重大决策合法性审查制度建设的重要性与必要性。

（一）行政自制理论与公共政策过程理论
重大行政决策行政机关内部合法性审查制度研究是建立在行政自制理论、治理理论和公共决策周期理论的基础之上，三者的结合共同构成了重大行政决策行政机关内部合法性审查制度分析的理论框架。
1.行政自制理论
行政自制，即“行政自我规制”或“行政自我控制”，是指“行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为。简单地说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列下设机制”。行政自制理论关注于适度行政裁量权的规则体系建构、行政内部分权制度、绩效评估制度以及内部监督制度等问题，为丰富公共行政管理学的理论研究、为法治政府和服务型政府寻找新的理论和制度支点起到了积极作用。
行政自制作为对传统立法控制、司法控制以及公民和社会舆论控制等依赖于行政外部主体的控权方式的补充，旨在从行政系统内部自我控制的角度探寻行政法治的新路径。其自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错的理论内核正是重大行政决策行政机关内部合法性审查的实践出发点，解释了重大行政决策行政机关内部合法性审查的本质所在。重大行政决策行政机关内部合法性审查可以被视为行政自制的一种具体制度形式，是以行政机关自身为控制主体的而进行的行政决策合法性审查。行政自制理论的基本理念与要求、机制构建主张解释了进行行政机关内部决策合法性审查的必要性，为研究重大行政决策的行政机关内部合法性审查提供了思想来源和基本的分析路径。
2．公共政策过程理论
政策过程是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策做出修正等一系列政策循环周期的总和。公共政策过程理论关注于公共政策的决策模式、决策原则以及一般决策程序等内容，阶段论是其对决策过程进行系统研究的主要视角。不同的学者对决策过程模式的阶段构成有不同的划分方式，如将决策过程分为创议、估计、选择、执行、评估、终止等六个阶段，或前政策阶段、政策采纳、政策执行、政策评估四个阶段等。

（二）依法治国理念下行政管理与法治的结合
重大行政决策行政机关内部合法性审查是行政管理与行政法学所共同关注的议题，一方面体现了行政管理对提高重大行政决策效率与质量的要求，另一方面体现了法治行政对依法决策和调控行政决策自由裁量权的价值主张，二者共同追求的理想目标是善治理念下重大行政决策向民主化、科学化、法治化的转型与发展。遵循这样的内在逻辑脉络，我们可以对重大行政决策行政机关内部合法性审查的目标和必要性得出以下结论：
第一，重大行政决策行政机关内部合法性审查是实现重大行政决策规范化的内在要求。一方面，重大行政决策的合法性审查机制可以对行政决策的内容进行合法律、合规范的审查，及时发现存在的问题以避免行政决策的任意性和盲目性；另一方面，通过在程序上规范行政决策的步骤和环节，对重大行政决策的做出进行规范和监督，有效地减少决策主体行政权力的寻租空间。
第二， 重大行政决策行政机关内部合法性审查是提高重大行政决策社会认同性的重要保障。在对重大行政决策进行合法性审查的过程中，除了对其是否符合现行法律法规的规定进行审查之外，还应就其是否违背政府所作承诺以及是否已对公民的权益做到尽可能地维护进行审查。审查和优化的结果有助于使行政决策更好地为民众所接受，增强政府与公众间的互信，提高行政决策效能，降低行政决策成本。
第三，重大行政决策行政机关内部合法性审查是促进重大行政决策民主化的必要措施。重大行政决策审查通过将公民参与、专家论证确认为重大行政决策的法定程序，为社会力量有效地参与到重大行政决策的过程之中提供了制度上的保障。社会多元利益、诉求与意见建议的制度化包容是构建现代化重大行政决策机制并进而实现政治民主化的必然要求。

三、重大行政决策行政机关内部合法性审查的现状 ........................ 21
（一）重大行政决策行政机关内部合法性审查的相关立法梳理 ............ 21
（二）重大行政决策行政机关内部合法性审查的实施情况 ................ 24
四、重大行政决策行政机关内部合法性审查存在的问题及其原因 ............ 28
（一）重大行政决策行政机关内部合法性审查所存在的宏观问题及其原因 .. 28
（二）不同决策类型中重大行政决策行政机关内部合法性审查存在的具体问题及其原因 .................... 34
五、重大行政决策行政机关内部合法性审查制度的建构 .................... 38

五、重大行政决策行政机关内部合法性审查制度的建构

针对当前我国重大行政决策行政机关合法性审查制度发展的现状与存在的问题，进一步的制度化建设和对审查主体、标准与程序设计的优化配置将是我国重大行政决策行政机关内部合法性审查制度发展的方向。而在具体的建构过程中，重大行政决策的实践类型不是单一或一成不变的，而是针对不同的决策情境有不同的决策模式与方法选择。相应地，不同的决策类型决定了对其有效的合法性审查机制的特定形态。如何根据不同的重大行政决策模式权变性地设计和选用合法性审查策略，是推进我国重大行政决策行政机关内部合法性审查制度建构的现实路径选择。

（一）不同的重大行政决策类型及其合法性审查特点
对不同类型的重大行政决策进行划分，可以更有针对性地规范其合法性的审查。从特点上看，确定性重大行政决策难度较小，其决策环境是完全确定的，具有确定的客观依据，每一个政策方案的结果也是唯一确定的，实施结果十分明确。不确定性决策的变量很多，难度很大，可供选择的方案很多，每种方案都有多种自然状态且无法估计每种自然状态发生的概率，因此结果也无法确定。
两种决策类型所蕴涵的是两种不同的行政决策情境，每种情境中重大行政决策的所凭借的确定性因素数量不同。对于确定性因素较多的事务，行政机关可以依照程式化的方式进行治理，其决策成本低，责任风险小，造成的心理压力也较小；而对于不确定性因素较多的事务，由于无法按照常规性的方式进行治理，不仅决策的成本高，风险大，而且会给政府管理者造成极大的心理焦虑与恐惧。

结语
重大行政决策涉及到社会生活的方方面面，多与群众的切身利益密切相关，因此成为政府部门工作的重中之重，稍有不慎就有可能引起群体性事件等严重冲突。因此，政府部门在制定重大行政决策方案时应该采取“放”而非“藏”的原则，应广泛听取民众意见，组织专家进行论证，并通过合法性审查机制对决策过程进行监督，以确保重大行政决策的法治化、科学化和民主化。本文针对重大行政决策行政机关内部合法性审查问题进行理想层面的制度建构，但是，现实情况却不如理想般美好。由于我国尚未出台完整而统一的《行政决策法》，针对重大行政决策的行政机关内部合法性审查机制也没有统一建立，有关规定只散见于国务院及地方政府部门所颁布的行政规章及其他规范性文件中，这些规定属于内部规定，存在过于笼统、标准模糊等问题。同时，由于现实中政府法制部门在财政、人事等方面依赖于决策部门，在对决策进行合法性审查的过程中多存在“放水”现象，导致行政决策的过程无法可依而易受官僚主义、经验主义、形式主义等非法治因素的影响。这不仅造成了行政资源的严重浪费，还极大地影响着政府公信力的提升。考虑到这一问题的严重性，国务院接连发布《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》以及《国务院关于加强法治政府建设的意见》等政策与文件。2014 年，党的十八届四中全会也就重大行政决策的合法性审查机制作出了重要决定，与此同时，学界针对重大行政决策的合法性审查机制展开了激烈地讨论与研究。
尽管我国存在针对行政决策行为的司法审查制度，但是司法审查制度为外部审查制度，通常只能对行政决策的事后结果进行审查与监督。由于不了解行政决策的具体内部运行过程及详细情况，司法审查制度自身并不能有效保证行政决策的科学化、民主化与法治化。只有结合重大行政决策行政机关内部合法性审查机制这一事前和事中对重大行政决策的合法性审查与监督，才能有效保证决策目标的实现。而当前我国只是由行政机关内部的法制部门进行行政决策的合法性审查程序，尚未构建起完整的重大行政决策行政机关内部合法性审查机制。笔者正是秉承着构建完整的重大行政决策合法性审查制度的目标而展开了对重大行政决策合法性审查的研究，针对重大行政决策行政机关内部合法性审查的内涵、理论基础、现实问题，从制度文本、审查主体、审查标准及审查程序等方面，针对不同的重大行政决策类型提出了相应的完善建议。
参考文献（略）