基本公共服务质量评价问题研究

第 1 章 绪论

1.1 研究缘起和意义
1.1.1 研究缘起
1.以英美国家的质量运动为代表的政府质量运动兴起
20世纪70 年代末80年代初，西方国家掀起了一场以质量改进为核心的行政改革运动，这次改革运动的目标是为了探寻降低政府的行政成本，提高政府部门人员的管理能力和政府的生产力，建立一个“低成本、高质量”的更好的政府。为了实现这一目标，各国政府纷纷效仿企业的质量管理方法与实践，在政府和公共部门实施各种质量机制和改进策略，例如目标管理、绩效管理、全面质量管理、标杆管理、人力资源开发与管理技术等各种企业质量管理的工具、技术和方法日益被公共部门所采纳，试图改善公共领域的质量和提高公众满意度。为了防止公共领域应用私营的质量管理技术和方法提高其经济与效率时以牺牲质量为代价，质量取代了之前的“效率优位”的价值导向，成为这一时期各国行政改革的核心价值追求。我们从英国和美国的行政改革不同发展阶段的价值取向可以清晰地了解到，20世纪末期西方国家以质量为核心的行政价值观。
（1）英国政府的质量运动
英国的政府改革运动总体上是一个从以经济和效率为核心的评估实践向以质量和效益为核心的评估实践转变的过程。整个改革过程推出了“雷纳评审”、“公民宪章”、“竞争求质量”、“公共服务协议”等多项重要举措。“雷纳评审”是撒切尔政府时期为解决政府面临的财政危机而采取的一项重要行政改革措施，其目标是通过导入私营领域的管理原则、技术和方法，对公共部门工作进行调查、研究、审视与评估，提高公共管理效率和降低公共开支。其评审的重点是公共管理的经济性和效率性。到20世纪80年代末期，公共部门的经济和效率方面取得了显著成就，但是，对经济和效率方面的强调引发了以牺牲质量和公共服务为代价的质量问题越来越突出。因此，在20世纪90年代梅杰政府时期，英国政府将其改革的重心由原来的经济和效率转向质量和公共服务，并开展“公民宪章”和“竞争求质量”运动以促进公共服务质量水平提升和公民对政府的满意度提高。政府评估方式由之前的政府机构内部评审调整为社会公众参与的外部评估方式，评估内容也由传统的侧重于机构的服务能力转为对公共服务和质量的强调，这也使得评估结果变为直接向社会公众和政府服务对象负责。1997年布莱尔执政后，英国政府在继续之前的政府质量改革措施基础上，更加强调服务质量，以打造一个“能使人们过上更好的生活的更好的政府”。1999年英国政府推出“政府现代化”计划改革政府的工作和服务方式，旨在为公众提供优质服务。这一时期一个重要的质量举措是公共服务协议（Public Service Agreements, PSA）。PSA重点关注公共服务的质量改善、政府的责任感提升和业绩改进。该举措以政府最高优先级事项为评估对象，聚焦政策的后果（Outcome）测评，试图通过公共服务提供促进部门合作以保证跨部门的公共服务质量。由此发现，无论是英国政府的基于竞争的质量机制还是基于合作的质量策略，其目的是相同的，都是以质量和满意度为目标。

1.2 研究思路和方法
1.2.1 研究思路
具体的研究框架如图1.1所示。
第一章绪论部分主要探讨了选题的缘由以及研究的意义，还对国内外研究现状进行了综述，提出了论文的框架结构、研究方法、论文的创新点及存在的不足之处。
第二章从研析质量的概念入手，主要阐释了服务质量、公共服务质量，基本公共服务质量的概念，并在此基础上研究了基本公共服务质量的特性、基本公共服务质量评价的本质要求及其评价的原则，为基本公共服务评价研究奠定了良好的理论基础。
第三章主要分析了全面质量管理理论、成本效益理论和客户关系管理理论三种理论的基本要素在政府机构的应用，及其在应用过程中存在的缺陷，并探讨了平衡计分卡、公共价值理论、可持续发展理论、利益相关者理论等多种理论方法的纠正策略，旨在为基本公共服务质量实施“事前”、“事中”、“事后”全面质量监控和测评提供理论指导。
第四章重点分析了基本公共服务质量评价的技术模型、方式、方法，以及评价的一般程序等内容。
第五章主要探讨了基本公共服务质量评价的四种操作策略，即评价内容选择、评价主体选择、评价组织建设以及评价结果应用等策略。
结论部分主要对本文的主要观点做了简要总结，同时还针对论文研究的不足提出了几个继续研究的论题。


第 2 章 基本公共服务质量评价的概念属性

科学地界定研究对象是论题研究的起点，目的不只在于明确研究的内容和范畴，还在于为后续部分研究奠定基调和基础。本章从研析质量概念入手，进一步研析服务质量、公共服务质量，在此基础上，阐释了基本公共服务质量的概念，解读了基本公共服务质量的特质属性，阐明了基本公共服务质量评价的本质要求和基本原则。

2.1 基本公共服务质量的相关概念
2.1.1 质量
“质量”一词被广泛运用于不同学科领域，如教育质量（包括教学质量、课程质量、作业质量等）、农业质量（包括农田质量、农具质量、农业技术人员质量等）、政府质量（包括政府管理质量、政府服务质量、公务员质量等）、生活质量（包括物质生活质量、精神生活质量等）、环境质量（包括空气质量、道路质量等）、产品质量、经营质量、工程质量、服务质量、管理质量，等等，足见其应用既有宏观又涉微观，内涵和外延各有不同。
从语义学角度看，“质量”一词的含义是比较清晰的。“质量”译成英文是“quality”，该词源于拉丁文，指的是某一给定实体的性质，初始时只描述事实，不作价值判断或好坏区分。之后，《朗曼现代英语词典》将“quality”解释为“grade，degree of excellence”,意思是“优秀的等级或程度”。《汉语大词典》对质量的解释是“事物、产品或工作的优劣程度”。可见，随着时间的发展，质量的定义中已经含有评价的意思，出现了价值判断的成分。
从物理学角度看，“质量”是物理学中一个最基本、最重要的概念。物理学中对质量的定义主要有三种：① 质量表示物体中含有物质的多少； ②质量是描述物质属性的物理量，它表示物体的惯性；③质量表示物体间引力大小的量度。
从哲学的角度看，“质量”属于一对矛盾的统一体。辨证唯物主义哲学的观点认为，质量包含“质”和“量”两个层面的涵义，其中，“质是一个事物区别于其他事物的内在规定性，即本质属性；量是事物存在和发展的规模、程度、速度等不同数量的规定性，以及它的构成成分在空间上的排列组合”。这里涉及一个度的概念，即指事物保持自己质的数量限度（或范围、幅度）。如果事物的变化在度的范围内，则保持其原有的本质；若超出这个度，本质就会发生改变，变成另外的事物，即事物的量变超过度的范围则发生质变。这种哲学意义上“质”和“量”的理解告诉我们，任何事物都是质和量的统一体，也就是说，质量是客观世界中一切事物的普遍属性。对于某一事物，若符合其自身的规定性就是高质量的，否则就是低质量甚至没质量。但是，“质量”不是一成不变的，而是具有辩证的发展特性的，只有对其进行动态的分析、比较和判断才能科学地把握质量的本质。

2.2 基本公共服务质量的特质属性
基本公共服务质量不仅具有其本身的基本性和基础性等属性要求，而且内涵了公共服务质量的特质属性。公共服务与私营部门的商业服务有着本质的不同。作为一种公共产出形式，其宗旨在于服务而非谋取商业利润，其具象是一类职能和一种理念，同时承载着公共使命和公共责任。基于此，公共服务质量的特质属性不仅具有交互、不可传递、模糊、依附等内在固有属性，同时也具有公平正义性、参与性、规范性、目标相容性等外界赋予它的价值属性。
2.2.1 基本公共服务质量的固有属性
基本公共服务质量的固有属性受制于公共服务质量的固有属性。公共服务具有服务的一般性属性，如无形性（无可感知性）、同时性（不可分割性）、异质性（易变性或差异性）、易逝性（不可储存性）等，公共服务的这些属性决定了其不像有形产品那样是客观的质量，而只能是基于主观感知的质量。基于公共服务的这一服务性，本文认为公共服务质量具有交互性、不可传递性、模糊性、依附性等固有属性。
①交互性。服务的无形性决定公共服务质量无法完全固化于某个物质实体上，而只能通过公共服务提供者与其服务对象之间的相互作用和影响来实现。换言之，公共服务质量仅形成于服务双方的交互过程中，而不是存在于某一有形产品中。若没有双方的交互行为也就无法形成公共服务的质量。
②不可传递性。公共服务质量的不可传递性是指公共服务质量是与具体的服务对象相关，这是由服务的同时性决定的。通常，不同的服务对象因其性别、年龄、性格、素质、阅历以及受教育程度等自身因素的限制难于对其获得的公共服务质量得出相同的感知结果。实际上，即使是针对同一公共服务部门，人们也不会因其他部门或人员获得了优质的公共服务就默认自己也会获得相同质量的服务，由此表明了公共服务质量具有不可传递性。
③模糊性。公共服务质量的模糊性是由服务的异质性决定的。这种异质性决定公共服务质量在形成过程中会受到情绪、环境以及个体偏好等主观因素影响，使得人们难以明确地界定质量和建立质量标准。另外，公共服务反映的是对社会公众的基本生存和发展需求的满足，而这种需求不是一成不变的，而是有层次的、可变的，这就要求政府部门应不断地调整和改进服务质量以满足社会公众的日益攀升的公共服务需求。这种动态的需求往往会模糊公共服务的质量边界（质量上限和质量下限），使人们难以为其规定一个绝对的质量标准。

第 3 章 基本公共服务质量评价的理论基础.......................62
3.1 全面质量管理理论...............................62
3.1.1 全面质量管理理论的基本要素....................62
第 4 章 基本公共服务质量评价的技术方法........................91
4.1 基本公共服务质量评价的技术..........................91
第 5 章 基本公共服务质量评价的操作策略.............126
5.1 基本公共服务质量评价内容选择策略....................126

第 5 章 基本公共服务质量评价的操作策略

公共部门不像私营部门那样存有明晰的“企业-顾客”二元线性关系并具有明确的商业目的——利润最大化，而是不仅有着非常复杂的目标体系、组织关系，还有着最广泛的“多元化且彼此利益不同甚至可能相互矛盾的”服务对象——公众个体或公众群体甚至全体公众。基本公共服务质量评价在具体操作上如何选择评价内容和评价主体，能否采用商业服务质量评价中的主体选择策略和内容选择策略，如何构建评价组织，怎样应用评价结果，这些问题既是需要深入分析和探讨的重要论题，也是本章研究的主要内容。

5.1 基本公共服务质量评价内容选择策略
5.1.1 基本公共服务质量评价内容选择
首先，从公共服务的质量和绩效的异同来考虑。基于公共服务质量是指公共服务对公民需求的满足程度这一理解，以及绩效涵盖经济、效率、效能、效果、公平、满意度等前期研究成果，公共服务质量应属于公共服务绩效的组成部分。但本文界定的公共服务质量涵义要全面和复杂得多，并不能说本文界定的公共服务质量是公共服务绩效的组成部分。两者之间应该是有交叉，有不同。主要体现在：本文界定的公共服务质量不只强调效果（公民满意度），还强调对服务过程、服务结果、后果和影响的重视。有鉴于此，我们建议选择公共服务质量评价内容应首选本文界定的公共服务质量的七项涵义。
其次，基于前述，基本公共服务提供过程主要涉及三个要素——媒介、提供者和消费者，这三个要素之间的关系如图 5.1 所示。根据这一基本公共服务质量要素关系模型可知，基本公共服务质量是提供者、媒介、消费者三要素共同作用的结果，而非其中某一要素单独作用的结果。这决定了基本公共服务质量评价不能局限于对基本公共服务产品本身的评价，还需将关系模型中的其他构成要素考虑在内，只是像公共服务行为这样的内容不是有形物，量化起来有一定难度。此外，除了基本公共服务提供的资源耗用、过程结果、产出结果、产出效益、需求满足程度和满足能力，以及社会影响和后果等应纳入评价内容范畴之外，基本公共服务的目标责任、标准规范、价值负荷等也应在考虑范围之内。


结论
20 世纪末期，随着公共行政模式由公共权力向公共服务转变，提升政府公共服务的能力和水平已成为各国政府的共同追求。公共服务不仅是政府为社会公众提供的一种满足公众需求的公共品，更是政府服务于社会的一项基本职能，其质量的优劣不仅影响公众对政府的评价，而且关系到政府的合法性基础。质量作为公共服务的第一要求，需要给予充分的重视。从我国质量发展现状来看，目前我国质量基础薄弱，公共领域质量问题不断出现，质量水平的提高仍滞后于数量、规模、速度的增长，质量安全形势仍然面临严峻挑战。在这样的社会背景下，加强对公共服务质量，特别是基本公共服务质量问题的研究不仅重要，而且十分必要。
基本公共服务作为我国政府为全体社会成员提供的一种基础性公共服务，其质量问题是政府质量工作的重中之重。因基本公共服务不仅服务范围广，而且服务内容多、服务层次复杂，评价基本公共服务质量不能单纯地测评政府提供给社会公众的公共服务产出的物质性产品的质量，而是需要引入全面质量的理念和思想，对负责提供基本公共服务的政府机构进行全面的质量评价和监测，以确保政府提供的基本公共服务能符合社会的和公众的需求。基于这一思考，本论文遵循理论-方法-实践的研究思路，通过文献研究、比较研究、系统分析、多学科研究和定性分析等研究方法对基本公共服务质量评价的概念、属性、本质要求、基本原则、理论基础、技术方法、操作策略等内容进行了研究，旨在促进基本公共服务质量的持续改进，解决我国现阶段所面临的基本公共服务质量水平难以满足日益增长的公共需求的问题。
参考文献（略）