美国行政权力道德标准法制化研究及对中国的启示

一、美国行政权力道德标准法制化的发展脉络

（一）美国行政权力道德标准法制化的形成背景
1.社会背景
十九世纪末的美国政府腐败现象频发，以权谋私、贪污腐败、滥用职权等现象层出不穷，而且呈现愈演愈烈的态势，美国当时的行政体制受到“科层制”（即马克斯·韦伯提出的“官僚制”）理论的影响，韦伯认为，科层制是指由训练有素的专业人士严格按照规定来确保行政管理体制持续高效有序进行的一种组织形式。具有严密、合理、稳定、普遍的特点，但随着社会的发展，也日益显现出机械性、效率低、官僚主义倾向和忽略德性建设的弊端。在这样的大环境下，行政管理领域的研究学者和政府官员认为有必要采取措施加强对行政权力的约束。
2.政治背景
在1880年至1930年间，美国的腐败达到顶峰，梅尔文·奥利（Melvin Holli）和彼得·琼斯（Peter Jones）编写的《1820-1980 年美国市长人名词典》，我们从中发现，1851-1880年间，平均每4个市长中就有一个是腐败的，1881-1930年间，腐败水平上升了将近50%，3 个市长中有一个以上是腐败的。举一个简单的例子，1880 年以后，一些胆大心细的政府官员发现，政府公共产品和公共服务的合法供给，给他们从中“揩油”提供了方便之门。有时，市政府将这些公共产品和公共服务的供给承包给私人企业，如清扫街道和公立医院用药等。市政府有时会通过政府部门或市政府所有的企业，来安排私人企业直接给公众提供服务，虽然其中挪用公款很少见，但是腐败合同却屡见不鲜。在圣路易斯，市政府医院和救济院都是从有特权的供应商那里购买商品和日用品，圣路易斯的一个名叫巴特勒上校（Colonel Butler）的老板，为获得垃圾清扫合同，向卫生局的职员行贿2500美元，在查清可疑活动后，最后被判有罪。

（二）美国行政权力道德标准法制化的产生过程
随着美国经济社会的迅速发展，政府腐败问题也日益突出，到19世纪初，美国联邦政府选贤用人会根据总统的喜好而随意的雇佣或解雇，当时的分赃制使政府工作支持政治党派，由此带来的信任危机引发道德颓废，进而，造成社会和公众的强烈不满。因此，美国公民对公共机构和公共权力的信任一度跌至谷底。同时，道德问题也引起了公务人员以及公共行政学者的关注，推动了道德规范的形成。美国是一个法治和民主程度极高的国家，联邦政府针对道德腐败问题，推出了一系列规范行政行为道德。相关法律法规，并同时建立了相应的道德监控机构。美国政府道德行为规范建设大概经历了一下几个阶段：
1.改革时代（The Reform Era）（1883-1971）
伦纳德·怀特（White Leonard）在其经典著作《公共行政研究导论》认为：随着美国政党的崛起、肆无忌惮的杰克逊式民主的后果和房地产、银行等行业的兴起，最初几十年的高道德标准逐渐下降。到十九世纪末，伍德罗·威尔逊《公共行政研究》的发表奠定了改革时代的根基。这个时代最被广泛承认的就是由国际城市管理协会（ICMA）制定的道德法典——《国际城市管理者协会道德守则》，制定于 1924 年，1952 年修改。该法典要求成员做到：? 他们有履行职责的道德责任和提高工作水平的义务；?人事管理遵照任人唯贤原则；?政策是由市议会制定的；④建立荣誉和诚信、公共服务和社会责任至上的价值取向；⑤不得为个人和私人利益服务。1883 年，俄亥俄州的民主党参议员乔治·彭德尔顿提出的《彭德尔顿法》，该法经过美国国会的同意，开始实施，标志着美国文官制度的正式建立，意味着美国行政道德建设进入规范化阶段，这一时期也是由文官改革运动推动的第一个反腐败时期。
2.新公共行政时期（New Public Administration）（1971-1987）
美国在经历了经济大萧条之后，经济的复苏，伴随联邦政府在管理方面的腐败，政府部门滥用职权的情况屡见不鲜，内部监督失衡，导致民众的严重不满甚至愤怒，立法机关也认识到有必要约束行政人员的腐败和渎职等行为。但将公共权力道德立法提上议程的关键点在“水门事件”，二十世纪八十年代，美国总统换届选举过程中，尼克松总统的首席顾问带领 4 人潜入民主党总部，窃听相关信息，被当场抓获，由于尼克松总统滥用职权，欲盖弥彰，致使“水门事件”一石激起千层浪，引起了社会公众和广大学者的高度关注，政府道德行为成为焦点，随即美国国会于 1978年通过了《美国政府道德法》。

二、美国行政权力道德标准法制化的内容研究

《行政部门雇员道德行为准则》自1992年颁布实施以来，历经数次修改，直到2011年修改的《行政部门雇员道德行为准则》,已然成为行政部门入职雇员的“必读教材”。现在包括九个部分，共802条。明确规定了什么是行政部门雇员可以做的、应该怎么做、什么是行政部门雇员不可以做的、如若违反规定，所需承担的法律后果。在此，笔者将这九个部分总结归纳为四个主要方面：政治行为准则、业务行为准则、社交行为准则和廉政行为准则。众所周知“徒法不能自行”，所以美国行政权力道德标准的实施机构和监督制度也起到了重要的作用。

（一）美国行政权力道德标准的具体内容
1.政治行为准则
《美国行政部门雇员道德行为准则》的第一章就介绍了公共服务基本义务的总则，它的具体性体现在：对普遍适用于每一位行政部门雇员的义务规范都进行了详细的要求，可以归纳为：政治坚定、作风正派，忠于国家、维护政府，遵守法纪、执行政策。具体体现在：其他的道德行为准则应以此准则为基础，不得违背此准则；行政部门雇员要有法律至上的意识，将宪法、法律和道德标准置于个人私利之上；行政部门雇员，不论其种族、肤色、宗教、性别、民族、年龄和是否有残障，都应遵守法律法规；如果行政部门雇员有违反道德准则的情形时，应由了解相关事实的人进行判断。另外，在判断行政部门雇员行为是否合法合理时，不仅要参照美国《行政部门雇员道德行为准则》，同时也要参照《美国法典》中的相关内容和《利益冲突法》的限制。为了便于雇员的理解，该准则中，将部分定义进行详细的界定，这就使其内容易于理解与操作。
2.业务行为准则
（1）利用公职谋取私利
行政部门雇员为了自己或者朋友、其亲属的利益，或者该雇员所隶属的其他的非营利性组织的利益，或者与该雇员有业务往来并且该雇员有求于的人或组织的利益，不得行使自己的职能。行政部门雇员不得利用其公共权力或者其职务和头衔的影响力引诱或者强迫他人为其本人或其朋友、亲属等提供任何财务或便利。例如，证券委员会（Securities and Exchange Commission）雇员的亲戚投诉某家具制造商，故而该雇员给这家家具制造商的法律顾问打电话，谈话涉及该雇员主要负责的工作和其所拥有的公共权力，试图通过其公共权力的影响给家具制造商施加压力，进而为其亲戚争取利益。这种做法就违背了美国《行政部门雇员道德行为准则》

（二）美国行政权力道德标准的实施机制
1.美国行政权力道德标准的实施机构的职能和权限
美国形成了职能相对比较健全的、专门的道德监督机构——政府道德办公室，在1978年颁布的《政府道德法》中，规定设立政府道德办公室。除了国会和联邦政府设立了道德办公室，各市、州和许多政府部门也都设立了道德办公室。如德克萨斯州道德委员会和洛杉矶市道德委员会的成立。除此之外，每个行政部门都任命一位“指派的道德官”，主要负责协调和管理本机构的相关道德事宜。无论是联邦政府还是各市、州和地方政府部门成立的道德办公室，都是独立于政府之外的，对行政行为的监督保持一定的独立性，处理有关道德问题时也有独立的决策权。“目前，有5000多名道德官和130多家机构来监督全美行政部门的雇员。”23但是政府道德办公室并不受理控诉、调查和检举道德失范行为，行政部门雇员违规违法行为的调查权是归属于各部门监察长（Inspector General）和忠诚与效率调查委员会（Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency）的机构和部门的检察长，必要的时候联邦调查局也会介入调查。
政府道德办公室的核心任务是“防止行政部门的利益冲突”。所谓“利益冲突”,即指行政官员在公共责任和其个人利益之间存在的实际上或潜在的冲突。“美国联邦政府道德办2011财年报告”中明确写道：“道德办的使命是‘为了防止并解决政府官员的利益冲突,培养官员的高道德标准，并提高公众对政府正义诚实行事的信心’”。政府道德办公室的主要任务包括：针对法案所列出的主要范围，以及行政部门的利益冲突和道德范围，制定相关的规章条例；和具体单位的道德官员共同审查行政部门雇员的财务公开报告；培训政府各具体单位的道德官员，对行政部门雇员进行行为准则和利益冲突法方面的培训和教育，使行政部门雇员个人避免道德失范行为的发生，进而使道德法和道德条例有统一的解释；对政府部门的道德方案进行全方位的监督；评价道德法和道德条例并提出意见推进合理的立法行动。

三、美国行政权力道德标准法制化建设对中国的启示................32
（一）中国行政权力道德标准法制化建设的情况..................32
（二） 中国行政权力道德标准法制化的建设路径..................34
1．实现行政权力道德标准的法规化...................34
2．推动专门的行政道德管理机构的建设.............................36
3.健全中国行政权力道德标准法制化建设的监督制约机制 ......................36

三、美国行政权力道德标准法制化建设对中国的启示

建立行政权力道德标准法制化虽然不能完全遏制公务员的贪污腐化现象，但是对于规范公务员的日常行为，树立政府形象，提高行政效率具有重要意义。一方面，美国行政权力道德标准法制化的内容的具体性、条理性、明确性对中国有一定的借鉴意义。另一方面，美国在道德监督机构的建立方面也取得了显著的效果，如果行政权力道德标准法制化建设没有相应的道德监督机构和执行机构，就会成为纸上谈兵，难以落实，这也是值得我们学习的成功经验。

（一）中国行政权力道德标准法制化建设的情况
改革开放使中国的政治经济文化社会等各个方面都发生了巨大的变化，改革开放之前，行政权力道德标准主要是按照新民主主义革命和社会主义革命的要求制定的，具有一定的革命性。改革开放之后，公务员的道德标准顺应党以经济建设为中心的任务来发展，公务员的道德标准也在逐步的细化为个人品德、职业道德、社会公德和家庭美德四个方面。其中，个人品德是指一定社会的道德原则和规范在个人思想和行为中的体现，是一个人在其道德行为整体中所表现出来的比较稳定的、一贯的道德特点和倾向；职业道德是指人们在职业生活中应遵循的基本道德，是职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任等的总称，包括城市守信、爱岗敬业、办事公道、热心服务、奉献社会等；社会公德是指与国家、组织、集体、民族、社会等有关的道德，主要包括文明礼貌、助人为乐、爱护公物、环境保护、遵纪守法等；家庭美德是指每个公民在家庭生活中应该遵循的基本行为准则，属于家庭道德范畴，主要包括尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结等。

结论
在行政伦理建设中，行政人员的道德自律是必不可少的，但是仅依靠自律是不能防止腐败滋生的。因此，在依法治国的大环境下，本文重点论述了美国行政部门雇员道德行为标准法制化这一问题。美国行政道德法制化建设是将行政道德价值观和道德法治化建设有效的结合。美国在行政道德法制化建设过程中，不断的充实和完善其内容和体系，使得美国行政道德法制化建设的范畴不断扩大，内涵不断丰富，这是防止腐败滋生的有效手段之一。以美国为例，我们可以看到，在某种程度上，行政权力道德标准法制化建设已经逐渐成为公务员伦理建设的发展趋势。目前，中国也在积极开展公务员道德法制化体系建设，在此过程中，应该努力实现多项行政权力道德标准法制化建设内容的综合设计和整体建设，进而推动中国行政道德法制化建设的全面进步。
中国的传统文化认为：他山之石，可以攻玉。相信通过解析美国行政道德法制化建设的实践经验，一定会对中国行政道德法制化建设有所启发。
参考文献（略）