我国城乡义务教育均衡化发展中的地方政府责任探析 ——以山西省X 市调查情况为例

一、引 言

（一）研究背景
地方政府作为地方治理主体、国家权力的执行主体，积极做好社会公共服务的提供、通过法律、法规的制定和实施满足公众的需求是职责所在。受教育的权利是个人对国家的要求，是个人主张自身利益的权利要求，国家在普及义务教育任务上责无旁贷。对于地方政府推进城乡义务教育均衡化发展中的责任，国内有很多学者通过研究探讨，阐明论证了强化政府责任的意义。郭凯（2010）从义务教育本身属性、作用、公民受教育权来源依据、政府的服务公民的属性等方面分析,力证实现义务教育公共性乃是政府的责任。尹国平(2011)认为，“教育公平是社会公平的根基,对我国构建社会主义和谐社会来说意义重大,而政府作为公平正义价值的维护者,必须做到推进教育公平,强化政府相关责任”。而针对地方政府推进城乡义务教育均衡化发展中的责任内容来说，笔者通过对相关学术论文及资料的研究，结合国家有关政策文件，总结出三大分类内容：政府财政投入责任、政府师资投入责任、政府办学条件投入责任，即通常所说的人、财、物责任。另外也有学者从对专项责任方面细化研究政府推进义务教育的责任，例如学者刘月（2009）曾提出“要坚持依法办学，政府要利用法律政策，从根源做起，只有法律严格明确规定，义务教育均衡化发展政策才能有坚实的执行保障”，提出从法律制度规范方面履行好政府责任。
地方政府在推进城乡义务教育均衡化发展中起着不可推卸的、举足轻重的主体作用，是我国贯彻实施义务教育均衡化政策的最主要的执行者和建设者。对于地方政府来说，只有合理尽到推进城乡义务教育均衡化，确保农村学生跟城市学生拥有相同质量的受教育条件，才能满足人民的真正需要，进一步促进和谐社会发展。

（二）研究意义
1.从理论上丰富了公共管理理论。过去我国的义务教育均衡化研究，大多集中于教育学、经济学等学科，主要是研究影响城乡义务教育均衡化发展的教育因素和经济因素。本文的研究则站在政府管理学角度，以地方政府作为研究主体，通过对城乡义务教育均衡化发展中地方政府责任的执行现状进行分析，理清政府责任执行存在的不足之处及其深层原因，进而提出完善政府责任的相关对策建议。
当前的公共管理理论研究，研究对象主要是高层地方政府省级单位、基层地方政府县级政府。本文把研究重点放在市级政府层面上，有利于全面客观地整合城乡义务教育发展数据资料并进行对比分析；在研究结构上，学术界目前对城乡义务教育均衡化发展中的地方政府责任研究，大致分为政府财政投入责任、政府师资投入责任、政府办学条件投入责任，即通常所说的人、财、物责任研究，另外还包括专项责任如法律法规责任、监督考核等责任研究。从研究结构上来说，创新之处在于结合之前学者研究总体思路，将政府人、财、物力责任总结归纳为政府组织责任，另外从政府宏观布局方面出发，增添了地方政府布局责任，以及检验义务教育均衡化效果的督导责任，这样一来，就从提供城乡义务教育就学机会均衡、就学条件均衡、就学结果均衡三方面理清了地方政府应尽的责任。通过对地方政府责任分析及其案例的填充丰富，一定程度上丰富了公共管理理论对城乡义务教育均衡化发展的研究。
2.从实践上为地方政府在实现城乡义务教育均衡化中责任执行提供可借鉴经验。本文通过对个案的调查研，结合全国相关资料的整理分析，加深了对义务教育均衡化、地方政府职责、运行模式的了解，进一步总结归纳了我国地方政府在推进城乡义务教育均衡化中政府责任的不足及原因，试图以具体化、建设性的建议来明晰思路，以建议提供借鉴。希望对提升地方政府行政能力、公共服务水平有实质性的借鉴作用。

二、概念界定与相关理论

（一）城乡义务教育均衡化与地方政府责任
1、城乡义务教育均衡化的含义
对于城乡的概念，由2008年国家统计局发布的《统计上划分城乡的规定》为法定划分，“以我国的行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设为划分依据，将我国的地域划分为城镇和乡村。城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区。乡村是指本规定划定的城镇以外的区域。”学术界在进行研究时主要采用的城乡划分方式有三种:一是分为城市、县镇、农村;二是分为城市(包含县镇)、农村;三是分为城市、农村(包含县镇)。本文在此按照数据可对比性,主要釆用第三种城乡划分方法。
对于义务教育的概念，《义务教育法》中做了明确规定，“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费；国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。即让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会的必须承担的义务，受法律强制规定；强调在全国范围内实行统一的义务教育，包括要制定统一的义务教育阶段经费标准、建设标准、教科书设置标准学生公用经费的标准等等。《义务教育法》中对义务教育概念及特点的规定，使我们充分认识到：作为一种特殊形式同时又是极其重要的公共产品和公共服务，义务教育政策执行责任自然无可替代地由政府担当，并且在提供义务教育过程中政府要保持公正原则，努力缩小区域城乡间义务教育差距。
对于均衡的理解，我国春秋时代就曾有古书《素问·五常政大论》提出了均衡一说，“升明之纪，正阳而治，德旋周普，五化均衡。”均衡，即平衡。科学意义上的均衡概念最早来源于西方物理学，后由经济学借鉴。教育学中的教育均衡则借鉴于经济学领域，最直接的含义被看成是“力量的平衡”。均衡化，相对于均衡来说是一个动态的过程，是实现均衡结果的过程。
对于城乡义务教育均衡化的含义，根据苏联著名教育学家苏霍姆林斯基的观点来看，义务教育均衡化代表全过程的均衡化，包括“就学机会的均衡、就学过程及结果的均衡”。要达到义务教育均衡全程化、全面化的发展，从本源上就要求提供教育的国家行政主体确保自身责任的完全履行，不只是部分执行均衡，而是全过程、各领域协调的均衡，它包括区域间、城乡间、不同经济发展水平和环境地域间的义务教育均衡。本文主要以城乡间义务教育均衡化为研究方向，鉴于地方政府这个研究主体，本文将城乡义务教育均衡化界定为以下三个方面：城乡间义务教育就学机会提供（政府规划布局）均衡、就学过程保障（政府财政投入、教师资源、办学条件）均衡、就学效果提供（政府教育督导）的均衡化。城乡义务教育均衡化发展，既是全程发展，又是全面发展，不论是内涵还是特点，都从根源上决定了政府作为政策制定者和执行者所肩负的主体责任，只有政府借助国家、地方财政、法律力量才能使城乡义务教育真正做到均衡化、教育资源做到科学合理流动。

（二）研究城乡义务教育均衡化发展中地方政府责任的理论基础
1、公共产品理论
本文涉及到的城乡义务教育均衡化的问题正是教育准公共产品性质的体现，其有限度的非竞争性和非排他性，在遇到城乡二元结构背景下教师资源、资金投入等分配非均衡化时就会体现出来，当城市的孩子从小在现代化教学、一对一辅导条件下学习成长的同时，偏远山区的适龄儿童可能面临“一个老师一百个娃”的资源分配不均的情况，教师资源的稀少、资金的缺乏致使教学无法顾及到每一个学生，导致城乡义务教务差距加大的情况。因此对于准公共产品，公共产品理论认为，政府出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与需求的职责,在提供涉及国计民生、公民基本权利与利益的纯公共物品的同时，可以通过多种组织形式,配合市场资源配置来有效地生产各种不同性质的准公共物品,这样既满足公平价值,又满足效率价值。在普及城乡义务教育方面政府除了出资，还可以采取组织私营企业、组织或第三方的投资、为其提供合理通道和途径等多元化的改革措施，作为政策创新点，相关政策建议也会在本文中提及。
2、人力资本理论
亚当·斯密在《国富论》中提出了什么是人力资本,并对人力资本理论作了比较系统的分析与阐释，即“劳动力作为经济进步的主要动力,是全体国民都能取得的、有用的能力,都应该被视为资本的一部分。国家要推动、鼓励甚至强制全体国民接受最基本的教育”。舒尔茨在人力资本理论方面做出了开创性研究,深入研究了人力资本财富对发展中国家的经济发展的基础作用的问题,他提出“人力资源的提高对经济增长的作用及意义远大于物质资本的增长”。一方面，教育可以提高劳动者的劳动生产率，进而促进经济增长；另一方面，教育有能力让人的收入趋于均等，从而有效的调节收入结构差异。我国对于人力资本理论研究方面也在不断加深。于洪平、刘月提出了人力资本优先投资的观点。“人力资本增长带来的贡献远大于物质资本，因此对人力资本的投资回报率也远高于其他投资。政府在人力资本投资中起着至关重要的引导作用，政府应清楚认识到这一点，充分利用宣传引导优势带动社会人力资本投资”3，以此来解决由于市场失灵而造成的人力资本投资不足，以政策引导来保证人力资本制度顺利运行。

三、我国城乡义务教育均衡化发展中的地方政府责任缺失及成因——以山西省Ｘ市调查情况为例........................ 14
（一）山西省X市政府在推进城乡义务教育均衡化发展中的做法.........14
（二）我国地方政府在推进城乡义务教育均衡化发展中的责任缺失表现及原因分析..........................22
四、完善我国义务教育均衡化发展中地方政府责任的对策................ 30
（一）地方政府在推进城乡义务教育均衡化发展中责任的经验借鉴.......30
（二）完善我国城乡义务教育均衡化发展中地方政府责任的具体对策.....34

四、完善我国义务教育均衡化发展中地方政府责任的对策

（一）地方政府在推进城乡义务教育均衡化发展中责任的经验借鉴
关于推进义务教育均衡化发展中的政府责任的实践，学者们从理论和实践上进行了相关探讨，总结出可供借鉴的经验。本文主要就地方政府布局责任、组织责任以及督导责任三方面来阐述：
1、 政府布局责任方面
河北邯郸市在推进城乡义务教育均衡化发展中在全国处于模范水平，在政府规划布局方面，邯郸市率先在全国实行了偏远地区学校教师优惠政策，设立“边远山区教师津贴”，为在边远山区学校任教教师发放岗位补助，并在评职评模上优先考虑。在教师住房待遇上，对新建住宅小区住房在同等条件下，优先教师购买；制定了关于进城务工就业农民子女义务教育就学的规定，就近合理安排农民工子女就学，同时注册备案，建立了农民工子女就学管理档案，切实保证了包括进城务工就业农民子女在内的所有适龄儿童的公平接受义务教育。
2、 政府组织责任方面
（1）财政投入保障责任——投资主体上移、健全财政转移支付制度
财政投入被视作城乡义务教育均衡化发展的基石，因此各国政府在财政投入方面都给予了高度重视。从政策措施来看，主要分为以下几方面：
第一，中央投入为主、地方差异性分配的财政投入体制。从国外成功义务教育投资体制来看，总体上采取了中央或省级政府为主集中于上层政府的财政投入体制。韩国、法国、意大利、泰国等国实行义务教育公共经费投资主体高层化，一般为中央或联邦一级的最高行政当局，其投资比重均在53%以上”。

结语
城乡义务教育均衡化发展是一个长期性、复杂性的课题，国家一直予以高度重视。2015 年的两会政府工作报告上，又一次强调了继续促进教育公平，加强对贫困地区义务教育的资金投入和建设，提升家庭经济困难学生资助水平，大幅调高国家助学贷款资助标准等内容。地方政府作为推进义务教育均衡化工作的具体政策制度实行主体，其责任重大。本文以山西省 X 市为例分析研究了地方政府在推进城乡义务教育均衡化发展中的责任现状，通过分析 X 市政府在推动城乡义务教育均衡化工作中的成绩、不足，结合全国情况进行了深层次的原因分析，并提出相关针对性政策建议，希望能对我国地方政府推进城乡义务教育均衡化发展中的责任执行提供一定借鉴参考。由于本人的知识体系和能力的不足之处，研究还存在一定粗糙之处。存在相关数据不够全面细致、缺乏科学专业的数据统计和分析的问题，在今后的文章撰写及数据分析中，应吸取经验格外谨慎，在日后的学习中加以完善。
参考文献（略）