人大代表影响公共政策制定问题研究——以内蒙古乌兰浩特市为例

一、 人大代表影响公共政策制定的背景和价值

（一）人大代表影响政策制定的背景
1、 人大代表影响政策制定的缘起
每一个社会环境都需要相应的治理方式，都是基于当时的社会、经济、政治条件产生的。中国在经历了改革开放后三十多年的发展，经济、政治都取得了很大发展，治理方式也相应发生着改变。之前以阶级斗争为纲，更多偏向人治的治理方式，现今则更多的朝着法治的方向发展着。1982 年《宪法》在确立代表制民主的同时第一次在中国的《宪法》中明确了参与式民主。《宪法》第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。十八大召开以后，新一届中央领导人大刀阔斧的进行各项改革，明确表明要调整社会治理方式，要进一步的放松管制，合理圈定政府的角色，将政府的权力放在笼子里。这个笼子就是法治的笼子。这一系列的改革也可以看作是从一元管理逐渐向多元管理的转变。意味着国家政策的制定会更多的参考其它的声音，这些声音也会更多的回响在政策制定的过程中。人民代表大会作为最高的权力机关，制定法律、监督政府。人大代表又代表着人民的声音，只有人大代表的声音是百姓真实声音的传递。人大代表的主导意见是老百姓的主导意见，人大代表切实了解老百姓，这一声音才可以通过人大代表的提案和议案反应到国家政策中。
人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民进行长期革命斗争的胜利成果，根据巴黎公社和苏维埃制度的原则，结合中国的实际情况，总结民主革命时期革命根据地政权建设的经验而建立和发展起来的。是国家的政权组成形式，发展过程是曲折的。人大代表影响政策制定的过程也是一样，自1949年共产党取得政权，1954 年《中国人民政治协商会议共同纲领》通过以来，中国先后又经历大跃进、文化大革命、饥荒等一系列社会自然灾害。直到文革结束，1982 年第五届全国人大第五次会议正式通过了现行宪法。一般认为，这部宪法是1954年宪法的继承和发展，也是至今最稳定的一部宪法。1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议，规定：“县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”至此，基于宪法，人民代表大会制度才得以在较为稳定的法制框架下运行，确保其在闭会期间仍然可以运用宪法赋予的权力整合资源，发挥作用。全国人大代表作为构成全国人民代表大会制度的基石，按照民主集中制原则，由选民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关，是我国的根本政治制度。它承担着国家与人民的纽带，由人民选举，向人民负责，将人民的声音传到国家政策制定者的耳中。地方人大代表则是地方政权与人民的纽带，可以在地方区域范围内进行参政议政。基本上形成了权力与义务相对应，国家、人大、人大代表、选民构成逻辑合理，权责分明的结构框架。

（二）人大代表影响公共政策制定的价值
1、 公民作为参与主体的价值
公民作为人大代表产生的土壤，公民个人的关注点是个人利益，扩大一些可以说是家庭利益。受自身思想观念，以及大环境的影响，大部分公民在政策参与过程中表现出了一定的政治冷漠，也可以说是热了经济，冷了政治。公民自身也知道政府政策对于自身利益的影响。但是考虑到自身情况，一是缺乏有效参与渠道，参与成本较高；二是对现有参与途径和整个政府的不信任，缺乏参与热情；三是即使参与进去了，自己的利益诉求反应到具体政策中。对于自身而言，这一过程运行周期比较长，会有很多的不确定因素产生，无法保证公民自己的利益得到有效保障。每一个公民都是一个理性人，非完全理性，但也是有限理性的。这也就表现出他们对自己的行为会进行成本效益分析。在进行政策参与的过程中，如果途径不畅，成本偏大，周期较长，执行不力，自己行为的回报则很难保证。再者政府政策不单单是针对公民个人，诸多因素表明公民在一定程度上存在冷漠的理由。如果有合适、恰当的途径使公民参与有序参与到公共政策制定中去，则相当于为公共政策的制定在黑暗中指明了方向。
2、 人大代表更易作为意见整合的载体
人大代表本身与政府的政策制定之间的距离已经是比较近了。一方面人大代表本身作为被选举出来代表，其本身具有一定的资源和影响力。另一方面是人大代表本身就可以提交提案，政府有义务对政策进行回应。他们对政策制定的影响力较大。但是人大代表被选举出来以后，与其所代表公民之间的联系相应减少。人大代表本身也是人，也有自己的个人利益，只有这一个人利益与选举他的公民的利益相对一致，这一人大代表的代表性才能更高，否者就只能依靠道德制约了。人大代表中各人员成分的比例问题，表明上是人员结构组成上的问题，深入上来说则是选举过程上的问题，是否制度化和程序化，是否存在参与主体和参与的环境，而不是踏踏实实走过场的形式主义。可以说比例问题更像是结果，是一个指示器。我们可以通过它来鉴别选举过程是否是制度化和程序化，开启新的历程，有新的起点和终点。

二、 内蒙古乌兰浩特市人大代表影响公共政策制定的现状

（一）内蒙古乌兰浩特市人大代表现状
随着法治思想的逐步发展，法治思想也逐步深入人心。政府人员的法治意识在提高，公民的公民意识也在提高。各省市针对公共政策制定的科学化，合理化，合法化的需求也逐步提上议事日程。2014年11月6日，国新办举行深入推进依法行政、加快建设法治政府有关情况新闻发布会。国务院法制办公室副主任袁曙宏在回答记者提问时表示，《决定》[1]确定了重大行政决策的五个法定程序：第一，老百姓参与。第二，请专家论证。第三，风险评估。第四，进行合法性审查。第五，集体讨论决定，而不是行政领导一个人拍脑袋。[2]在 2015 年两会期间，全国人大代表北京市市长王安顺在参加北京团讨论时表示，北京将提高政府依法行政水平，法治是建设、管理好、发展好北京这座超大城市的重要保障。今年将不断完善行政决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估等作为重大的行政决策法定程序，来提高决策的科学性。可以看出随着《决定》的出台，公众参与逐步成为重大行政决策制定中的必经法定程序。人大代表作为重要的资源拥有者，有条件在促进公民参与公共政策制定的过程中发挥作用。但由于人大代表自身比例的不合理，无法真正有效代表选民，或是与选民间没有沟通，没有相互的沟通和责任机制，没有发挥出应有的主观能动性。
本文选取内蒙古自治区乌兰浩特市作为案例进行研究。对该市社会，经济，政治等基本情况进行简要介绍，之后对乌兰浩特市第十二届人民代表大会代表进行统计分析。
本文选取的是乌兰浩特市第十二届人大代表信息进行分析，乌兰浩特市第十二届人大代表共 184 名，作者本人共收集到 178 名代表信息，占人大代表比例为96.74%，本文将对已收集到信息的人大代表的民族，性别，年龄，以及社会地位等数据进行对比分析，见下表：


（二）内蒙古乌兰浩特市人大代表影响公共政策制定的现状
1、 人大代表选举及议案讨论流于形式
在中国现有的政治框架下，公民显然处于权力弱势，因为他们没有直接的选举权，任何一级的行政官员几乎都是政府任命的。在这样的情况下每一级的政府官员的责任机制都是对上负责，而对下往往都是凭良心，一种道德约束机制，或是靠舆论；一种随机性很强的监督方式，没有实质性的对下监督机制。在此情况下人大代表几乎成为上级权力机关与下级公民间交流的唯一正规纽带，但是对于这一纽带的监督也往往只是流于形式。在乌兰浩特市案例进行的数据分析中，属于行政系统内的人员比例达到了 61.8%。也就是说政府人员可以在人大内部的任何投票表决中达到人数上的优势，进而左右结果。如果说代表性的话，那么人民代表大会显然是最具有政府代表性。
（1）自身意识缺失。中国历史上下五千年，历朝历代等级森严，公民往往处于等级的下端，如果不是活不下去，或是自身利益遭受致命打击，很少采用反抗的形式，在平常还能过得去的生活中则习惯于上层社会给自己划分的角色。新中国成立以来，人民参与国是的热情曾一度空前高涨，但是在文化大革命期间所出现的参与，更多的是一种过度参与，而不是有序参与。这样的参与所产生的是一种政治混乱，在没有政治稳定，失去了稳定性，相当于社会失去了第一秩序。周光辉认为“从现实角度看，和谐社会不是自发形成的，也不是建立在无政府基础上的，社会和谐应以公共权力的存在为基础。”经历过那一时期，伴随着十一届三中全会的成功召开，一切以经济建设为中心的提出。中国公民的关注点大都从政治转向了经济。普通公民对于政治参与的热情普遍偏低。可以说传统的文化，当前的形势，共同造就了当前的一种文化形态，重经济，轻政治。人民对于自身经济利益的意识已然觉醒，但对于自身的政治利益的意识，仍然比较模糊，处于觉醒过程中。
（2）外部环境欠缺。县级以下人大代表由公民直选，以上由人大代表间接选举。就是说公民与人大代表最直接的接触是发生在县级以下人大代表中。在这一层级的直接选举过程中，缺乏足够的资源投入，包括统一正规的选举设施，透明公开的选举程序，已经全面的监督。这样选举出的人大代表，他们各自有自己的职业，人大代表更多的是一个身份，是在心有余力的情况下做的一项工作。现在的情况是农村的人大代表选举大多交由镇政府；城市的人大代表选举更多是经由街道办事处进而通过社区。当前中国的社区其行政的外衣仍未脱下，更多的是政府行政角色的一种延续。人大代表的直接选举，仍然是在政府权力体系中来进行的。这样就形成了一个悖论，作为人民政府监督机构的人大，却时刻由政府主导的选举人大代表。从乌兰浩特的人大选举结果来看，依然是由政府主导的。虽然在代表界别上仍然符合既定的代表比例。结果看似合理，但是在最后却出现了实质性的差异，社会的不断进步，已经不能以简单的身份差别来划分人群了，这显然是不合理的。

三、 人大代表影响公共政策制定存在问题及其原因分析..................................25
（一）人大代表影响公共政策制定存在问题......................................................25
（二）人大代表影响公共政策制定存在问题的原因分析..................................27
四、 推进人大代表影响公共政策制定的对策建议..............................................30
（一） 转变思想，强化信念....................30
（二） 构建战略，循序渐进.........................31

四、 推进人大代表影响公共政策制定的对策建议

在人大代表影响公共政策制定的问题中，人大代表比例虽然只是对于选举结果的分析，却也反应选举全过程的信息。人大代表比例是否合理也影响着下一步公民组织和参与渠道开拓等诸多方面。对于诸多情况，我们要统筹安排，稳步实现公民的有序参与。通过对人大代表比例的实质合理性审核，确保各类人群都有自己的代表，确保每一个公民都知道谁代表着他们，以此来反向推进社会组织的发育和新的公民参与渠道的成立。同时合理的人大代表比例结构可以激发他们以公民身份参与公共政策制定的热情，积极反映民意，有效发挥带头作用，有效影响公共政策的制定。

（一）转变思想，强化信念
在少数民族地区人大代表比例影响公民通过人大代表影响公共政策制定这一问题中同样如此。要想加大公民参与，公民本身想要参与公共政策制定的主观愿望是不可或缺的。人的需要是在不断变化的，时间、环境、文化等都可以是影响因素，无论怎么改变，满足自身需求的需要是不变的。社会分工不断深入，人类进入到史无前例的相互协作中。每个人都在最大化的依赖别人，也被别人依赖，这样的依赖有时也会习惯到难以发现。在这一过程中，要想合作就需要绝大多数人对某一事物具有相对一致的理解。就公民参与来说，公民首先需要具有参与意识。参与，首先要知道，之后要知道怎么做，并且坚持做。我国公民当前已经有了意识的萌芽，但在怎么做，如何去坚持上还在探索。笔者认为，在公民具有一定的参与意识和知识以后，要深入的让公民对自由和平等有更深的理解。肯定公民在法治的框架下去追求幸福的权利，直至让这些意识成为信念。在看不到方向的时候仍然可以坚持去做，在不知道做什么的时候，下意识的去做。

结语
经济在发展，社会在发展，政治体制也在发展，公民作为其中的单个主体自然也在发展，甚至可以说是公民的发展推动了上述方面的发展。无数单个公民发展的叠加构成社会的发展。发展的同时，公民的需求也在发展，不仅仅是温饱等基础的物质需求，更有对自由，平等，民主的需求。这些权利不只靠偶尔的幸运，而需要自己切切实实的攥在手里。这些需求的实现，都需要在国家的公共政策中对需求有所回应。也就是说公民需要参与到公共政策制定中，由被动变主动。
为了回应社会和经济的发展，我国政府也在做着不断的努力，通过行政改革重新圈定自己的权力范围，通过行政立法进一步明确自己的角色，让权力的运行必须符合自身的身份。在公共政策制定方面，中国共产党第十八届委员会第四次全体会议做了如下论述：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。参与被放在了首要位置，只有公民参与到了政策制定过程中，政策才能有效落实，之后的一系列措施才不会枉费。人民代表大会制度就是现有的公民参与最好的渠道。
人民代表大会作为国家的权力机关理应在公民参与的过程中承担起自身的责任。在县乡，不设区的市的人大选举中，要切实做到人大代表结构合理。合理的人大代表结构可以推进公民通过人大代表影响公共政策制定的力度。要坚持共产党的领导，加强党建，确保民主集中制的有效落实，充分运用法律的武器，改善人大代表结构，提高人大代表参政议政的积极性。保证人大代表具有充分的代表性，发挥代表的先进性，通过人大代表影响到公共政策制定，让宪法赋予公民的权利得到有效保障。
参考文献（略）