我国公务员培训市场化研究——以吉林省为例

一、 基本概念和基本理论概述

（一）基本概念的界定
1、公务员
在现代公务员制度中，英国公务员称为英国文官（Civil servant），指的是除选举和政府任命的内阁成员或者次官以及各级政务官外，中央政府系统内部和其他不是通过选举和政治任命方式产生的事务官，又称常务次官。众多的英联邦国家对于公务员的任命方式类似于英国。美国对于公务员的定义为政府雇员，该国公务员的界定指的是仅在美国联邦政府行政机构中参与执行公务的国家人员。法国则把所有任命于中央以及各级政府部门的公职人员统称为公务员，但是不涵盖在议会和法院工作的公职人员。
在我国，公务员的定义是指由国家财政部门负责其工资待遇，并且依法履行国家赋予的职务，并纳入国家行政编制体系的工作人员。根据公务员职位本身性质和特点不同，我国公务员可以分为以下几种类型：综合管理型、专业技术型、行政执法型。国务院依据我国对于公务员法律的制定以及内容，可将职位特殊性的公务员类型，进行单独的管理，并且可以增设相应的其它职位类型。与此同时，我国公务员的职位类别有着详细的序列划分，依据是公务员职务身份的不同。其中，领导职务包括国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职；非领导职务在厅局级及以下设置。
2、公务员培训
公务员培训，指的是国家行政机关根据政治、经济、文化的需要以及社会发展的要求，并按照职位职责的要求，对其所作用的公务员有计划、有组织地通过各种形式进行政治和业务等方面的教育培养和训练。国家公务员培训是一种继续教育。
1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》，是我国第一部关于国家公务员的成文规定，而随后1996年6月5日颁布《国家公务员培训暂行条例》，标志着我国国家公务员培训制度的正式形成。2008年6月27日国家公务员局出台的《公务员培训规定（试行）》，确立了公务员培训工作的远大目标，即建设高素质的公务员队伍；确定了培训的对象为全体公务员；把理论联系实际的指导思想作为基础，旨在构建以人为本、改革创新、学以致用的全面科学管理为培训原则的公务员培训系统；并且将公务员培训的过程分成了初级培训、入职培训、专门业务培训和在职培训；将传统培训方式推广到智能网络体系一体化教育的培训新手段，从而很大程度上提高了我国对于公务员培训和管理的智能信息化水平；并最终确定布局合理和分工明确的公务员培训机构相互竞争、相互依存的科学体系。

（二）基本理论
1、新公共管理理论
从 20 世纪 70 年代末期开始，西方各国针对于社会经济发展的现状，掀起了一场影响深远的政府改革运动,这便是“新公共管理（New Public Management)”运动。原因是社会经济陷入“停滞”，并且十分严重。经济因素存在的问题导致了政治制度的高度集权化现象、自上而下垄断体制已经不适应当时经济发展的需要，存在诸多问题，而且创新改革显得苍白无力。各界学者和政客开始批判传统公共行政学，在此基础上，新公共管理理论逐渐形成。“新公共管理”概念的问世,源于美国学者胡德，他是美国公共管理学家，在他的文章《一种普适性的公共管理》中首次提出了“新公共管理”。到了二十世纪八九十年代,很多西方发达国家根据新公共管理的理论指导，对自己国家的政府部门以及公共组织进行了一系列的改革，并且成效颇丰，政府部门逐渐从传统的公共行政管理模式过渡到新公共管理。英国、新西兰、澳大利亚等国，是改革成效显著的几个国家代表，有了成功的例子，改革运动在其他西方国家中迅速展开。
新公共管理理论的具体内容没有统一的概括，但是该管理模式着重发展一种管理思想和价值模式。在这方面，研究者C.C.Hood为了更好的理解和推广新公共管理模式，特意将其内涵和特征进行了详细的描述和介绍，主要包括以下几个方面：（1）职业化管理需要全面的转变思想；（2）采取更加合理的管理标准与绩效测量体系；（3）加强对于产出的有效控制；（4）公共管理单位的进一步分散化布置；（5）加强管理单位间的竞争；（6）规范化私人部门对于公共事物管理的风格；（7）健全公共管理的纪律和节约需求。经济合作与发展管理委员会为新公共管理的发展提出了进一步的管理范式，并且主要目的是为了将公共部门中的权力进行分散化，并且通过部门间的合作和竞争来提高组织文化的绩效导向。所以，新公共管理理论具有以下特征：（1）加强工作效率和服务质量管理；（2）由集权管理模式转化为分权管理模式，并且将权力下放到基层部门；（3）鼓励政府部门进行高效服务的探索；（4）进一步明确生产效率以及良性竞争的重要性；（5）加强政府核心部门的战略化发展，合理引导政府部门间的沟通协作，并灵活处理各种外部变化。
换言之，新公共管理理论就是将市场机制引入到公共服务中来，运用私营组织更高效的管理方式管理政府部门。使政府办公的效能和效率可以大大提高，使政府服务的范围和目标可以更加明确，使政府更能适应市场经济带来的变化，在创新和改革方面更能符合时代的要求。而公务员培训市场化的运行模式正是新公共理论所倡导的市场竞争模式，将公务员管理中的培训环节由官方培训机构和非公共组织共同负责，打破传统培训机构的垄断，形成官方培训机构与非公共培训机构竞争的市场环境，从而形成市场化的公务员培训体系，这也是新公共管理理论核心理念的具体实践。所以说，新公共管理理论可以作为我国公务员培训市场化的理论基础。

二、 我国公务员培训存在的主要问题—以吉林省为例

（一）我国公务员培训的实践
中国的科举制度为西方公务员制度的设计提供了参考模板，中国古代官僚制度历史久远，隋朝发明了科举制，经过唐朝盛世的发展和推广，以及之后的各个朝代不断传承和完善，我国封建专制时期形成了比较完备的官员录用、任免和奖惩管理系统。
到了近代中国，干部培训制度成为最主要的培训手段，革命战争年代，共产党需要不断的补充新鲜血液，使其成为与帝国主义斗争的有生力量，因此，在不断的摸索和实践中，共产党逐步确立了我党干部培训的培训目标、培训原则、培训范围、培训方式等，就这样，干部培训体系逐渐形成。坚持中国共产党的伟大领导，把研究和学习马克思列宁主义作为首要任务，把提高工农兵干部的文化素质和知识水平作为目标，这些都是干部培训制度的最基木特点。
新中国成立后，在干部培训的基础上，公务员培训制度在不断发展和完善，1996 年 6 月 5 日颁布的《国家公务员培训暂行条例》，是第一部专门为公务员培训制定的法律条文，这也标志着我国公务员培训制度正式建立。2005 年 4 月通过的《中华人民共和国公务员法》则最终将公务员培训制度走上法制化道路，公务员培训的法律化表明公务员培训制度取得了历史性飞跃。2008年6月27日国家公务员局颁布《公务员培训规定（试行）》。2010年8月17日，中共中央办公厅出台并印发了关于干部培训改革的重要文件，文件全名为《2010－2020 年干部教育培训改革纲要》，文件中涵盖了从2010年至未来十年的改革任务。此上一系列的规定和措施标志着我国公务员培训制度的不断完善和健全。
我国公务员制度的一个重要组成部分就是公务员培训制度，建立科学培训体系，规范公务员培训条例，受到中国政府的高度重视，并采取了切实措施。但因为我国的公务员制度建立较晚，现在我国公务员培训制度仍存在许多问题。第一，观念的落后。公务员培训制度作为公务员素质建设的重要手段，目前在国内未受到应有的关注和重视。在我国的社会体制下，政府部门作为推动公务员培训发展的主导力量，如果连政府都不能认识到公务员能力培养的重要性，作为公务员个人，就更加谈不上去寻求提高。第二，培训流于形式。很多政府部门自己组织和委托高校的培训只是走过场，培训的讲师只讲理论，完全脱离实际操作，或者毫无实践的经验，而很多被培训者只是为了培训任务，把培训当成工作的一部分，对培训的内容毫无兴趣，这种毫无意义的培训现在随处可见。第三，机构不完善，难以绩效考核。

（二）吉林省公务员培训状况概述
1、吉林省简要介绍
吉林身位于中国东北部，占地面积达到 18.74 万平方公里，占我国领土总面积的 1.95%；2013 年末国内生产总值（GDP）达到 12981.46 亿元，占全国总产值的2.06%。吉林省现在包括1个副省级市、7个地级市、延边朝鲜族自治州和长白山管委会，60 个县(市、区)。吉林省的省会城市是长春，是全省政治、经济和文化中心。吉林省地理位置特殊，吉林省地处由中国东北地区、朝鲜、韩国、日本、蒙古和俄罗斯东西伯利亚构成的东北亚地理中心位置。在联合国开发计划署积极支持的图们江地区国际合作开发中居于重要地位，具有发展东北亚区域合作的优越区位条件。吉林省是中国重要的工业基地和商品粮生产基地。吉林省的主要支柱产业是汽车、石化、农产品加工。吉林省被誉为是黑土地之乡，玉米的产量全国领先，有着得天独厚的农业发展条件。吉林省对于科技教育的重视、以及生态环境的保护和重要资源的开发和再利用非常注重。
2、公务员培训情况概述
2013 年进行的全国人口普查中吉林省人口达到 2751.28 万人，占当时全国总人口的 2.02%。中国统计年鉴数据显示，截止到 2014 年，吉林省公共管理、社会保障和社会组织就业人员为35.1万。根据吉林省公务员培训的相关条例指示，吉林省公务员培训覆盖了全体公务员，吉林省公务员局按照中央提出的“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的要求，把公务员队伍建设作为重要任务，突出思想道德教育、能力培训和知识更新。表1中列举了2014年长春市公务员及参照公务员管理事业单位人员培训计划落实情况，全年集中调训4716人。


三、推进我国公务员培训市场化对策建议....................31
（一）西方国家公务员培训市场化经验借鉴..........31
（二）推进我国公务员培训市场化对策..........................36
结论 ....41

三、推进我国公务员培训市场化对策建议

（一）西方国家公务员培训市场化经验借鉴
1、西方公务员培训市场化产生背景
公务员制度，在 19 世纪中叶产生于英国，至 20 世纪传遍世界各国。根据历史唯物主义观点，任何社会制度都是在一定历史条件下产生的，并随着一定的历史条件变化而变化。西方公务员培训市场化的产生是西方经济、政治和思想文化发展到一定阶段的产物。
在英国，由于科学技术的发展，到19世纪中叶基本完成了工业化革命的进程。工业和城市的迅速发展，导致社会结构发生巨大的变化。自从英国进入工业化革命后，美国以及西方的欧洲国家也逐步进入了工业化进程，成为了工业化国家。其中，最为突出的就是美国，美国在1865年发生了重要的革命事件：南北战争，自从这次革命事件之后，美国的经济也迅速步入高速发展时期。公务员培训市场化产生的理论基础源于 20 世纪 70 年代逐步形成的新公共管理运动。新公共管理运动的起源来自于英国，为了提升政府的工作效率和工作能力，上个世纪80年代，英国的女首相撒切尔夫人主持了一系列新公共运动的改革措施，将当时社会存在的低效率、浪费资源以及地方政府对于预算控制能力较弱等问题进行了全面的改进和提高，效果显著。通过英国的有效改革，西方列国尤其是美国和澳大利亚也逐渐掀起了公共管理改革浪潮。在新公共管理运动的推动下，为了提升公务员培训机制的健全性，西方列国也逐渐将公务员培训机制通过外包给相关的机构来实现公务员办公效率提升的主要途径，从而实现市场机制左右公务员培训的主要变革机制。培训主体的多元化和市场竞争机制的引入已经成为越来越多的国家在公务员培训中所采用的方式。

结论
本文首先整理有关公务员培训市场化的理论依据，然后通过对国内外公务员培训市场化的对比分析，寻找中国公务员培训市场化的可行性和必要性，以吉林省公务员培训市场化为例，分析了吉林省公务员培训目前存在的不足和问题，研究在吉林省公务员培训市场化的成长环境和必要性，最后总结公务员培训市场化进程的普遍规律，提出推进我国公务员培训市场化的建设性意见。
研究结论简单概括，在吉林省的政治经济环境下，公务员培训市场化是可以推行的，也是必要的，这关系着全省的经济发展，关系着民生大事，只有具备了一支高素质的公务员团队，才能带领全省的公共事业不断发展。公务员培训市场化的道路在国内也是刚刚起步，所以在吉林省内也只处在观望阶段，但是适当的理论研究和市场分析是必要的，这会为公务员培训市场化道路打下良好的基础。正确的研究方向是行动的指南，公务员培训市场化的实现将会是个漫长的过程，纵观西方公务员培训市场化的发展之路，也曾经历复杂漫长的过程，也为我国公务员培训市场化提供了很多借鉴的经验，但是那只是他山之石，我们要寻找出一条适合自己国情的道路，无论实现之路有多少困难，都不会阻碍我省前进的步伐，打破官方垄断的公务员培训机构，鼓励支持非公共培训机构的发展，搭建网络培训平台，政府宏观调控培训市场份额，发挥市场最大的潜力，这每一步都需要公务员群体的积极参与，培训机构的积极配合，理论研究者的不断探索，只有思想统一，行动一致，我国公务员培训市场化才会早日实现。
参考文献（略）