本文是一篇法律论文，笔者认为预算法律责任追究机制是保障预算法律制度从应然状态到实然状态的重要手段，是落实预算法治的最后一道防线，对维护预算法律法规的权威和尊严起着不可替代的作用。
一、预算法律责任追究机制的基本理论
（一）预算法律责任的理论基础
1.预算法律责任追究机制的概念和特征
国家财政预算是按照既定的法定程序编制、审查和批准的政府财政收支基本计划，是确认并预测在一定的预算年度之中的公共任务所需的财政需求。①编制确定财政预算，其一可以预测未来一段时期内的政府收入、支出状况，即具有财政管理功能；其二，大部分政府职能任务均离不开资金经费的支持，因此财政预算往往可以表现国家政策；其三，财政预算涉及整个国家的资金分配支出，是政府运用财政资金以实现对宏观经济调控的重要手段。由此可见，财政预算是任何一个现代国家政府治理的基石，政府的各项职能都离不开财政预算设计、划拨，其重要性不言而喻。
预算法律责任追究机制是指预算执行过程中，政府机关及其工作人员违反预算法律规定后，相关主体追究其所应当承担法律责任的一种制度体系。预算本质上是一种处分公民上缴财产的行为，而这种处分的权力被分配给了行政机关和立法机关。权力有可能被滥用，而“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”预算法律责任追究机制是保卫预算合法、合理编制、审批以及实施的最后一道防线，起到至关重要的作用。设置预算法律责任追究机制，目的在于确保公众的知情权、参与权和监督权得以实现，同时还能提升政府财政管理水平，创造建立现代财政制度，打造一个预防和治理腐败的良好环境。
预算法律责任追究机制具有法定性、国家强制性和综合性的特点。（1）法定性。法律责任的设立必须通过立法机关制定颁布法律法规加以明确，不得私自设立这种否定性的评价和惩罚手段。国家财政预算事关全体国民的利益，其各个环节均由法律明确实施程序，行为人违反法律规定的要承担不利的后果。预算法律责任追究机制就是追究违法主体承担这种不利后果的法律程序，因此也必须由法律法规明确规定，个人或机关不得随意行使追责权。（2）国家强制性。国家财政预算预算通常由国家为主导经法定程序编制、审查和批准而实施执行的，就必然拥有国家意志性。预算法律责任追究机制作为维护国家财政预算活动正常运行的专门手段，其也具有国家意志和强制性。一旦有预算违法行为，就应当启动追究程序，不以个人意志而转移。
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（二）预算法律责任的认定
1.预算法律责任的构成要件
预算法律责任作为法律责任中的一种，其构成要件应当与一般的法律责任保持一致，包含责任主体、主观过错、违法行为、损害结果以及违法行为和损害结果之间具有法律上的因果关系等因素，即预算法律责任的构成要件包括以下部分：（1）预算责任主体。追究预算法律责任首先必须明确责任主体，预算活动作为一种法定行为，其主体具有法定性。有权必有责，根据法律规定，被授予预算权力的主体可以成为预算责任主体。从广义角度讲，预算责任主体包括从预算起草、编制、审议表决、执行预算方案、预算监督各个过程的主体，即各级民选议会、各级政府及下设各部门、各级预算监督部门均是预算责任主体。（2）预算违法行为。预算违法行为是追究预算主体法律责任的核心要素和前提之一。预算法律不惩罚“思想违法”，只有当预算主体客观实施了、正在实施违反预算法律规定的行为，或者是为违法行为进行准备活动，才能使其承担预算法律责任这种不利后果。（3)损害结果。预算活动事关全体人民的财产收入，预算违法行为可能造成相当严重的损害后果。但是关于损害结果是否为预算法律责任的必要构成要件，理论界尚无统一。首先，这是由于预算违法行为并不是一定会造成损害结果，甚至在某些情况下，可能坏行为带来好结果。其次，违法行为和损害结果的发生时间不一定紧密联系，很有可能违法行为已经产生了，但损害结果尚未发生，譬如某级政府部门违反制定好的预算方案，购买超过规定预算的汽车，正在购买的时候被发现并制止，此时虽有违法行为，尚未造成损害结果，但其行为仍应当受到惩罚。（4）因果关系。如果损害结果作为构成要件，只有违法行为和损害结果具有法律意义上的因果关系，才能将损害结果归责到责任主体上。违法行为和损害结果并不总是一一对应，存在一因一果、一因多果、多果一因等情况，实践中应加以分辨。（5）主观过错。预算法律责任包含刑事责任、行政责任等多种责任形式，其中刑事责任规定主观过错是承担法律责任的必备要件，区分故意和过失；行政责任由于责任主体包括政府及其部门，只要有违法行为，既推定其主观有过错。
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二、我国预算法律责任追究机制的现状考察和问题剖析
（一）我国预算法律责任追究机制的现状考察
1.我国预算法律责任追究机制立法梳理和评价
（1）中央层面的立法
我国目前中央层级的预算法律法规中涉及预算法律责任追究的大致有《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《财政违法行为处罚处分条例》，以上三部法律法规关于追究机制的内容相对比较直接。另外还有《审计法》《公务员法》《监察法》等法律法规也会略微涉及预算法律责任追究机制，但因为这些法律法规涉及到法律责任的内容较少，研究梳理前三部法律法规即可。
我国自上世纪 80 年代初伴随改革开放，就开始着手建设现代化财政制度并取得了一些成就，当前初步完成建设了与社会主义市场经济制度相适应的公共财政制度。作为财政制度中的基础，预算法律制度也得到了充分发展。1994 年通过了我国第一部《预算法》，但是该《预算法》受限于当时立法技术的不完善，也存在着很多漏洞，尤其是关于法律责任及追究这方面，仅仅有 3 个条文，规定的内容少之又少。因此，法律界在该部《预算法》颁布后就一直呼吁修改。早在 2004 年全国人大就启动了《预算法》的修改程序，在 2014 年完成第一次修改，这之后又在 2018 年进行了第二次修改。两次修改，尤其是第一次，对法律责任作了比较大的修改和补充，客观上解决了一些问题，但实践中，仍存在很多问题，使得预算法律行为的法律责任很难被追究，预算法的约束力并未完全体现。
现行《预算法》是以 2014 年大改后的为蓝本，2018 年 12 月 29 号又进行了第二次修改，但修改力度不大，关于法律责任这方面并没有实质性的变化。现行《预算法》在正文第十章规定了法律责任，即第九十二条至九十六条，共五个条文，892 个字。从纵向时间来看，相比 1994 年的旧《预算法》关于法律责任只有三个条文、共 281 字，现行新《预算法》从内容规模来说，是一个质的飞跃，一定程度上满足了我国对强化公共预算法律控制、建立现代化财政支出制度的迫切现实需求。然而，无论是从立法条文内容，还是预算法律责任追究实践情况来看，现行《预算法》关于法律责任追究这块仍有不足之处，有待进一步弥补和完善。
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（二）我国预算法律责任追究机制问题剖析
1.预算法律责任类型不完备
我国现行《预算法》在法律责任这一章主要规定了两种责任形式，它们分别是行政责任和刑事责任。这其中，只有第 96 条条款规定了刑事责任，其余四个条款规定，预算违法行为都是适用行政责任或是具体的行政处分。考虑到我国刑法并没有直接规定预算违法犯罪这一罪名，针对预算违法的行为，大多数是根据第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪来定罪量刑。同时，又由于刑法的的谦抑性和惩罚严厉性，并不是所有的预算违法行为都需要刑罚来处置。综上我们可以明显看出，刑法只是针对预算违法行为的一个补充责任，而实践中行政责任才是处罚预算违法行为的主要手段。
现行《预算法》中关于行政责任的具体形式大致可以根据主体不同分为以下两类：一是以各级政府、相关责任部门、相关责任单位为主的相关组织，设立了责令改正、追回骗取、使用的资金、没收违法所得、给予警告或者通报批评。二是关于具体的责任人员（即自然人），设立了给予降级、撤职、开除等行政处分，没收违法所得，追回骗取、使用的资金。第九十二条是一个例外，并没有规定具体形式，而是对直接责任人设立了概括性的行政责任。
首先，关于行政责任中的财产性处罚，现行《预算法》中针对相关组织所规定的形式主要是补偿性处罚，仅仅在第 95 条中规定了没收违法所得，追回骗取、使用的资金。由此可见，我国《预算法》对于相关责任组织违法行为的财产性处罚力度不足，存在量刑过轻的问题。其次，针对具体自然人的预算违法行为，《预算法》设立了降级、撤职、开除等具体处罚形式，处罚力度值得肯定。但在第 92 条、第 95 条仅设立了追究行政责任、依法给予处分等概括性规定，根据预算法释义的解释，上述规定的行政责任指行政处分及其他责任，包括公开道歉、停职检查、责令停职、免职和引咎辞职等。①因此，实践中存在过大的自由裁量权，很有可能造成违法行为和处罚不相适应的状况。最后一点，目前我国《预算法》规定的行政责任的形式主要以 “同体问责”为主,即追究的主体往往是相关行政机关,缺乏相对应的“异体问责”，这使得行政责任的追究难以收到外部的监督审查。正是基于这种特质，预算违法行政责任的自由裁量空间不宜过大。结合这点来看，我国行政责任的裁量空间过大这一问题，相当程度上削弱了预算责任追究机制的规范和约束作用。综上所述，现行《预算法》规定的两种责任类型尚不足以完全满足实践需求，还需要设立经济责任和违宪责任来约束预算主体的权力行使。
法律论文参考
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三、域外预算法律责任追究机制的考察与启示.....................................25
（一）域外预算法律责任追究机制的考察..........................25
1.美国预算法律责任追究机制的考察....................................25
2.俄罗斯预算法律责任追究机制的考察......................................27
四、我国预算法律责任追究机制的完善...............................32
（一）健全预算法律责任形式和违法行为类别.................................33
1.增加违法主体的经济赔偿责任.....................................33
2.设立预算宪法责任.............................................34
结语.........................................42
四、我国预算法律责任追究机制的完善
（一）健全预算法律责任形式和违法行为类别
1.增加违法主体的经济赔偿责任
国家财政预算由于具有公共性，事关全体纳税人的利益，因此预算违法主体实施的违法行为造成的损害影响巨大。同时，预算违法主体实施违法行为往往也是为了获取一定的经济利益。而现行《预算法》规定的责任类型中，仅设立了追回骗取、使用的资金以及没收违法所得两种处理方式，处罚力度不够大。责任主体本身的财产性利益并没有因此受到损失，违法成本很小，致使预算责任追究制度不能够有效地对预算违法主体起到震慑约束作用。经济责任的形式主要表现为惩罚性赔偿，是针对这种经济利益的最有效的惩罚手段。因此，我国有必要在预算法律责任这一章增加设立经济责任。
由于我国立法实践中并没有经济责任这一类型，所以预算法经济责任的设立可以参考美国或俄罗斯相关的立法经验。例如俄罗斯《预算法典》中规定了，行政机关负责人违反相关预算规定的，也可能承担被罚款的经济责任。同时需要注意的一点是，俄罗斯《预算法典》设立的经济责任承担主体除了是行政机关直接责任人，也可以由行政机关自身来承担。典型条款如下，相关拨款单位在拨款不足和拨款延误情况下需要承担经济赔偿的责任。美国法典里面有关预算责任方面也明确存在经济责任这一形式，例如该法典第 31 卷第二篇的第十三章节中，第 1349 条规定了违反本章节相关财政预算程序的，可以对直接责任人员或部门主管采取停薪、停职或免职等手段，其中停薪就是一种典型的经济责任。
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结语
当前我国处于经济增长模式转型的新时期，改革进入深水期，政府财政问题受到越来越多的重视。财政预算制度法治化是大势所趋，完善健全预算相关法律规定是实现财政预算法治化的前提条件和重要基础。预算法律责任追究机制是保障预算法律制度从应然状态到实然状态的重要手段，是落实预算法治的最后一道防线，对维护预算法律法规的权威和尊严起着不可替代的作用。促进我国预算法律责任追究机制的完善对于深化财政体制改革和维护社会主义市场经济的稳定发展有着举足轻重的作用和重大意义。
我国于 1994 年颁布了第一步《预算法》，受限于当时的立法理念和财政体制不足，存在着忽视预算法律责任追究机制的问题，具体表现在预算违法行为不完备、责任形式单一、追责程序不清晰等方面。《预算法》经过 2014 年和 2018 年两次修改后，预算法律责任追究机制变得更加完善。虽然相较于之前 1994 年《预算法》进步巨大，但是仍然存在责任形式偏重于行政机关“同体问责”、违法行为覆盖面不全以及缺乏司法问责手段等问题，我国预算法律责任追究建设之路仍然漫长。解决上述一系列问题可以参考国外的先进立法经验，结合我国实践情况，实现理论创新和制度创新：完善预算违法行为的模式认定，增加经济赔偿责任和违宪责任，将预算公益诉讼落实到实践当中，从现行的预算公益诉讼制度逐步过渡到纳税人诉讼制度。最终探索出符合社会主义市场经济的预算法律责任追究模式，为预算法治提供法律基础，推动我国财税体制转变，推进政府治理体系和治理能力现代化、法治化。
参考文献（略）