本文是一篇法律论文，本文针对具有允诺性质的政府“承诺函”的法律效力问题展开研究，得出研究结论和研究启示，希望能为法院统一裁判标准，解决相关分歧问题以及对相关制度的完善提供参考，献出自己的微薄之力。
第一章政府“承诺函”案件基本情况与争议焦点
一、案情简介
（一）侯某某与B镇人民政府行政纠纷案
1.基本案情
2012年5月21日，B镇人民政府对侯某某之父（已故）反映的本村原支部书记乱修乱建行为侵害其合法权益的相关情况作出《关于某某等问题的处理意见》，意见的主要内容是对侯某某之父居住的院墙、大门等给予修建；解决排水和宅基地问题；每月给侯某某之父1000元生活补助费；一次性对所有问题补偿20万元。该处理意见作出后侯某某之父拒绝签字。之后，侯某某之父就相关问题继续上访。B镇人民政府只履行了每月给侯某某之父1000元生活补助费的承诺，对意见中的其他承诺并没有履行。2017年8月，侯某某之父去世。侯某某多次到B镇人民政府，要求B镇政府履行其在处理意见中的其他承诺，B镇人民政府仍不履行。因此，侯某某就此事向法院提起诉讼。
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2.裁判结果
一审法院：驳回原告侯某某的起诉。二审法院：维持原裁定。再审法院：驳回再审申请人侯某某的再审申请。
3.裁判理由
一审法院认为，2012年5月21日，侯某某之父对B镇人民政府作出的处理意见并不认同，且拒绝签收，也未行使申请复查权。该处理意见属于行政承诺。侯某某之父在世时，未起诉要求B镇政府履行该行政承诺。侯某某于2017年11月提起诉讼时已经超过法定起诉期限，裁定驳回起诉。
二审法院认为，B镇人民政府对侯某某之父作出的处理意见不属于行政诉讼受案范围，而是属于信访处理行为。原审虽然适用法律有瑕疵，但是裁判结果正确。
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二、案件争议焦点
在以上三个案例中都涉及到了行政机关作为一方行政主体向行政相对人出具“承诺函”的效力认定问题。实践中对政府“承诺函”的效力认定并无统一标准。结合以上三个关于政府“承诺函”的典型案例，总结出如下争议焦点：
（一）政府“承诺函”的成立与生效要件不明确
在案例一中，侯某某之父对B镇政府出具的“承诺函”不认同且拒绝签收，这一行为是否影响“承诺函”的成立与生效？一审法院和再审法院存在不同的处理意见。一审法院认为“承诺函”一经作出成立并生效；再审法院认为政府“承诺函”的生效还需要满足与行政相对人达成“合意”这一条件才能生效，作出时只是成立，并未生效。政府“承诺函”的生效是否需要满足“与行政相对人达成合意”这一要件，是案例一中两级法院的分歧所在。
从案例一中一审法院和再审法院各自对“承诺函”是否成立与生效的认定标准来看，法院认定政府“承诺函”成立与生效的要件是不明确的。即政府“承诺函”需要满足哪些条件时成立？需要满足哪些条件时生效？成立与生效区分界限是什么？缺乏认定标准。
（二）内容违法的“承诺函”的效力问题
案例二中，《框架协议》的性质属于政府“承诺函”，该“承诺函”的效力问题是本案的争议焦点之一。二审法院认为“承诺函”已经生效，C公司按照“承诺函”的内容在规定时间内完成了搬迁任务，为了保护行政相对人的信赖利益，区指挥部应当按照“承诺函”中的内容向C公司兑现其承诺。再审法院认为行政机关在行政过程中，应当严格遵守依法行政原则，“承诺函”的内容违反了法律规范而不应履行，不能将信赖利益原则优于依法行政原则。
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第二章政府“承诺函”案件相关争议焦点的法理分析
一、政府“承诺函”概述
（一）政府“承诺函”的概念解析
我国实践中，政府“承诺函”的种类繁多，样式丰富，比如宣传性承诺、服务性承诺等，这些承诺不会为行政机关产生法律上的权利与义务，不作为本文的研究对象。本文主要针对具有行政允诺性质的政府“承诺函”展开研究。比如行政机关向当事人承诺的涉及土地征收、拆迁补偿、招商引资优惠政策、税收减免等方面，政府作为行政主体单方向被征收、被拆迁的主体出具“承诺函”的效力问题。具有允诺性质的政府“承诺函”一经作出，会对行政机关产生实质的权利与义务。
政府“承诺函”作为一种典型的行政承诺，应当适用行政承诺的各项规则，对其研究应当从行政承诺作为出发点。目前，我国只有最高人民法院发布的两个文件，对行政承诺作出了相应规范。①对于行政承诺的概念也未形成定论。学界中，对行政承诺的概念也并不统一，但是总体内容大体一致，只是存在或多或少的细微差别。如李玉敏、陈志力等学者认为，行政承诺是行政主体以公开的方式向社会作出许诺，如果相对人完成了符合承诺中的行为，行政主体就依据承诺，给予相对人一定好处的行政行为”。②学者杜仪方将行政承诺开放性的描述为“行政承诺是行政主体为实现行政管理的目标，以一定的方式，针对一定的相对人所作出的，为或不为某行为的行政行为”。③学者闫尔宝认为“行政承诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法做出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得公法上权利的单方意思表示”。
综上所述，本文认为政府“承诺函”是指行政机关为了维护公共利益或者实现行政管理的目标，行政机关行使自由裁量权向特定或者不特定的对象作出的一种单方授益性的意思表示，若行政相对人完成了某种特定的行为或者其他条件实现时，双方均受承诺的拘束，行政机关就兑现承诺的一种行政行为。
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二、政府“承诺函”成立与生效要件的明晰
行政行为的“成立”与“生效”，二者无论是在理论研究还是在我国实践中，都存在着边界不清的现象，时有发生错用乱用的行为。当一个行政行为只有先“成立”，才会有这一行政行为的“生效”。③某个行政行为“成立”，意味着这一行政行为的存在。行政行为的“成立”是判断某一行政行为的有无问题。行政行为的“生效”是判断某一行政行为成立后是否发生行政法上的法律效力的问题。政府“承诺函”的成立是“承诺函”生效的前提。政府“承诺函”的生效是政府行使这一行政行为能够产生的具有行政法上的权利与义务的法律效力。
（一）政府“承诺函”成立条件的明晰
行政行为的成立，一般指行政主体通过行使职权或履行职责的方式，将意思表示以一定的方式呈现出来，但是并没有通知行政相对人而对外不发生效力。政府“承诺函”作为一种典型的行政行为，其成立条件当然遵循一般的行政行为的成立条件。一个行政行为作出后需要符合哪些条件才能成立，我国学界存在不同的观点：
1.行政行为“四要件”说
学者罗豪才、湛中乐主张行政行为的成立需要满足四个要件，即主体要件、主观要件、客观要件和法律效果。该观点认为只有当一个行政行为同时具备以上四个要件时，这一行政行为才能成立。首先，主体要件要求作出行为的主体必须是行政主体；其次，主观要件要求行政主体在作出行为时具有对行政相对人产生、变更或者消灭某种行政法律关系的意思表示；第三，客观要件要求行政主体在客观上具有为或不为的特定行为；第四，法律效果要件要求行政主体实施的行为建立、变更或消灭了具有行政法意义上的权利或义务。当行政机关作出的某一行为如果符合以上四个要件，则该行政行为就已经成立。
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第三章对政府“承诺函”法律效力的研究结论与启示..........................26
一、对政府“承诺函”法律效力的研究结论.....................................26
（一）明确政府“承诺函”的成立与生效要件..............................26
（二）内容违法的“承诺函”的效力问题.................................26
结语...............................30
第三章对政府“承诺函”法律效力的研究结论与启示
一、对政府“承诺函”法律效力的研究结论
本文对以上三个案例的争议焦点进行法理分析，对于三个案件焦点的争议之处得出了自己的结论，希望能够为法院在以后审理类似案件时提供参考。
（一）明确政府“承诺函”的成立与生效要件
通过前文分析，本文明确了政府“承诺函”成立的必备要件和政府“承诺函”生效的必备要件。政府“承诺函”成立的必备要件有四，即“有名义”、“有权力”、“负责任”、“承诺性”。政府向行政相对人作出的行政行为必须同时具备以上四个要件时，政府“承诺函”才成立。政府“承诺函”的生效必备要件有三，即（1）行政行为已经成立；（2）行政主体已经将该行政行为的内容“通知”了行政相对人；（3）行政行为无重大且明显违法的情形。政府“承诺函”同时具备以上三个条件时，政府“承诺函”对行政相对人产生效力。
（二）内容违法的“承诺函”的效力问题
政府“承诺函”作为一种行政行为，其效力主要可以分为三种类型：（1）重大且明显违法的政府“承诺函”；（2）一般违法的政府“承诺函”；（3）具有轻微瑕疵的政府“承诺函”。首先，重大且明显违法的政府“承诺函”当然无效，此时行政相对人没有信赖利益值得保护，应当完全适用依法行政原则。其次，具有轻微违法的政府“承诺函”，属于行政行为具有瑕疵，行政机关可以通过裁定补正的方式进行纠正，纠正后即合法有效，此时完全适用信赖利益保护原则。第三，一般违法的政府“承诺函”需要结合案件具体情况，考虑行政相对人的信赖利益与公共利益，在依法行政原则与信赖保护原则之间做出权衡，择一适用。但是如果此时选择使用依行政原则，对于行政相对人的合理信赖利益仍需要进行合理的补偿。
法律论文参考
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结语
随着近几年推行打造人民满意的服务型政府，行政机关为了实现行政管理的目标或维护公共利益，向行政相对人作出的政府“承诺函”越来越多。但是，有些地方政府在履诺中出现了滥用行政优益权、诺而不履、违诺行为，相关的政府承诺案件大幅增加。我国对于政府承诺的相关立法基本处于空白状态，司法实践中法院对此类案件的判决也存在观点分歧和矛盾。
本文以行政承诺中出现的三个典型案例为切入点，主要针对政府“承诺函”的成立与生效要件不明确、内容违法的“承诺函”的效力问题以及履诺中政府行使行政优益权对“承诺函”效力的影响这三个问题，进行法理分析。明确了政府“承诺函”的成立与生效要件、内容违法的政府“承诺函”的效力如何判定、履诺中政府行使行政优益权对“承诺函”效力的影响。
在认真分析政府“承诺函”效力的基础上，对目前我国政府“承诺函”存在的相关问题提出了自己不是太成熟的想法和建议。首先，完善相关政府承诺行为的规章制度。完善的规章制度是规范相关行为的前提和保障。理顺承诺流程，规范政府承诺行为，有助于减少甚至避免行政机关违法承诺、越权承诺、诺而不履等情形的出现。同时，在颁布相关规章制度前，可以通过颁布相关指导案例的方式，为法院在审理政府“承诺函”法律效力的案件提供参考。其次，加强对政府履诺行为的监督。一是加强对履诺中政府行使行政优益权的规制。通过增设行政优益权行使前的必要性审查程序、将回避制度应用于行政优益权之中，规范政府在政府承诺中行使行政优益权的行为，避免行政优益权的滥用，保护行政相对人的信赖利益，维护政府公信力。二是要完善对政府失信行为的责任追究机制，严格落实追究相关责任人员的责任，加大对政府失信行为的惩戒力度。这也可以在一定程度上规范政府的违诺行为。
参考文献（略）