第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
“住房”是人们赖以生存的重要物质基础，关系到千家万户的安居乐业，因此一直是社会各阶层关注的焦点。我国政府从上世纪末开始通过一系列手段，解决低收入群体的住房问题。这部分弱势群体中有一部分住进了廉租房，另一部分依靠经济适用房解决了住房问题[1]。但是，随着城市化进程的加快，大量人口涌入城市，并产生了如下新群体：他们拥有比较稳定的工作和收入，但是却没有承租廉租房和购买经济适用房的资格，当然也无力购买商品房。上述群体被称形象的成为“夹心层”，为解决这部分人群的住房问题，我国政府自 2010 年开始进行城市公共租赁住房建设，各地“公租房”建设不断加快，并对解决“夹心层”住房保障问题起到了重要作用。但是这项制度实施以来，其负面作用也逐步显现出来，主要是同一个城市共存着多种住房保障方式，主要廉租房、经济适用房以及公共租赁住房，并分别针对不同的保障群体，这是我国住房保障体系探索的一个缩影，每种保障方式都有其合理性，但是由于存在多种保障方式，给保障体系的完善及监管带来了巨大困难，从长远来看既不利于房地产市场的健康发展，也不利于保障房体系的建设与完善。在这一背景下，住建部于 2013 年 12 月适时发布了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，通知的发布标志着廉租房并入公共租赁住房，并进行统一建设、管理和运营。同时还应当注意到，我国住房保障政策的频繁调整说明我国在这一领域还没有成熟的经验，仍然处于摸索发展的阶段[2]。尤其是在并轨后的公共租赁住房的运营和管理方面，还要进行积极探索，为相关法律法规以及相关的配套制度的制定积累经验。由于并轨运营，保障房的类型减少了，但是并不意味着运营管理的简单化，尤其是在退出机制方面，在并轨之前就没有形成完善的规制，保障房的数量不断增加，但是退出比例极小，这不仅占用了大量的社会资源，造成国家财力的极大浪费，也不利于保障房基本机能的发挥，在并轨后退出机制方面的问题无疑会复杂化，并给这一机制的完善带来新的问题和困难，并因之成为保障房建设管理领域一个急需解决的难题。
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1.2 相关理论和概念
著名瑞典经济学家西斯蒙第在《政治经济学新原理》一书中提到，人才是经济学研究的真正对象，而不是通常认为的社会财富，经济学不仅要关注少数人的财富创造问题，更应该关注低收入群体的脱贫问题。从这一角度来看，经济学是研究社会福利的科学。同时他还认为自由竞争的结果是强者会得到更多的利益，而不利于社会公平，因此从根本上否定了利己主义。德国经济学家李斯特认识到国家和政府在经济活动中的干预者角色及重要价值，主张利用关税保护本国工商业。英国经济学家霍步森认为社会经济形态由自由竞争阶段逐步过渡到垄断阶段以后，市场将会出现一系列问题，并导致严重的社会贫富分化，经济学家的作用在于帮助政府分析这些问题，促使政府制定相关的政策，采取包括税收在内的必要措施来抑制和消除社会财富两极分化现象[7]。在上述经济学家的共同努力下，政府干预的经济学说逐步形成，并成为上世纪西方经济学研究领域的主流学派之一。其核心理念是国家必须承担起对经济活动的宏观调控责任，其目的在于弥补市场经济发展和运行过程中产生的需求不足以及失业问题。该理论首次将社会福利以及社会保障提升到社会政治制度维持的层面，并成为西方发达国家住房保障体系建设的重要理论基础。
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第 2 章 郑州市公共租赁住房退出机制及运行中存在的问题
2.1 郑州市公共租赁住房及退出机制的现状
自 2010 年郑州市将住房工作作为民生领域的重要工作以来，连续三年将保障房建设作为住房改革领域的头等大事，连续多年超额完成保障房计划任务。其中 2011 年郑州市建设公租房 65.6 万平方米，建设公租房 2.26 万套，并在商品住房和经济适用住房建设中配套建设 1551 套公租房。2012 年开工建设 77.6 万平方米，共建成公租房 3.25 万套。同时公租房全面取代经济适用房，经济适用住房在停建后正式退出住房保障领域[15]。2014 年 1 月 26 日，郑州市根据河南省《关于公共租赁住房和廉租房并轨运行的通知》要求，全面实施廉租房与公租房并轨运行的新模式。在新模式中公租房作为保障体系中的主要部分，建设速度不断加快。郑州市自 2010 至 2013 年保障性住房建设量逐年增加，在政府主导和财政的大力支持下，迅速增加的保障房数量，极大缓解了住房困难家庭的住房需求，对社会资源的公平利用，实现社会和谐发展起到了重要作用[16]。
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2.2 郑州市公共租赁住房退出机制存在的问题
目前包括郑州市在内的我国大多数城市在保障房管理领域缺乏长期性的管理制度支撑，这种状况也是造成保障房领域管理混乱的重要原因[18]。以郑州市为例，该市公共租赁住房管理中的相关制度，其依据大多来源于关于公共租赁住房的通知、意见、规定等类似政府部门的文件，文件的层次较低，难以发挥约束作用。由于政策缺乏法律意义上的约束力，同时经常处于变动之中，不仅会对政策宣传和普及带来很大的困难，同时也造成部分群体对公共租赁住房制度的严肃性的漠视，虚报、瞒报、弄虚作假等现象时有发生[19]。目前我国保障房的使用对象和申领条件的判定主要依据收入及人均住房面积这两个主要指标，以经济收入作为经济困难的主要依据无疑具有很大的局限性，由于这种方式便于操作，因此一直沿用至今[21]。但是我国居民的收入缺乏透明度，很多特殊性收入难于纳入统计范围，同时申请者一般也不会将这种收入主动申报，给租户界定带来很大的困难[22]。此外，郑州市采用的标准是人均住房面积，便于监控，但是人均住房面积并不能真正反映居民的住房困难程度。总之，退出机制中租户身份认定上的缺陷，对公共租赁住房的分配、使用和退出过程中的公平性和合理性造成了较大影响。
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第 3 章 完善郑州市公共租赁住房退出机制的对策....15
3.1 加强地方立法.........15
3.2 完善相关制度.........15
3.2.1 优化退出审核标准.......15
3.2.2 减少保障房的诱惑力...........16
3.2.3 科学构建退出系统.......16
3.3 建立多层次管理体系.....17
3.4 建立有效的奖惩制度.....18
3.5 完善监督管理.........20
第 4 章 进一步完善我国公共租赁住房退出机制的建议....21
4.1 加强法律建设.........21
4.2 明确退出机制的基本原则.....22
4.3 针对被保障对象完善退出体系.....23
4.4 完善公共租赁住房退出制度.........24
4.5 提高思想认识，加强社会监督.....26
第 4 章 进一步完善我国公共租赁住房退出机制的建议
新兴市场经济国家（地区）由于经济发展水平不高，社会福利保障还处于较低水平，我国也不例外，目前住房供需矛盾仍然比较突出，中低收入群体的住房困难问题仍然比较严重，虽然政府在住房保障方面也做了很多工作，但由于我国公共租赁住房建设的起步较晚，在公共租赁住房管理方面还存在不少问题。虽然各地实际情况不同，面临的问题也存在些许差异，但是上文对郑州市公共租赁住房退出机制的研究还是具有一定的普遍意义。因此有必要在上述研究的基础上，针对国家层面的退出管理机制优化，提出相应的建议。
4.1 加强法律建设
在公共租赁住房管理过程中，法律无疑是最具约束力的管理手段[31]。只有建立严谨的法律体系，才能使公共租赁住房退出管理做到有法可依，约束和避免违规现象的发生。面对公共租赁住房管理的困境，迫切需要建立一部规范保障性住房管理的法律，促进公共租赁住房的健康发展，为退出机制的顺利运行提供法律支撑。在住房保障领域，发达国家（地区）都建立了比较完善的住房保障法律体 系 。以美国为例，美国早在上世纪 30 年代就颁布了《国家住房法》，之后又相继颁布了一系列规范保障性住房管理的法律，并形成了严密的法律体系，其中包含有对公租房退出机制的明确界定，为退出机制的实施提供了法律依据。在中国香港，也有相应的法规——《房屋条例》，对公屋资格的审查、资金的来源、公屋涉及范围、违规现象和公屋退出作出规定，并在第 26 条中有明确的违规惩罚，此法规定，如发现申请人资料虚假，一经核实即被视为违法，罚款 50000 港元并监禁半年①。美国和香港都比较重视完善法制法规，更重要的一点是他们可以根据时代的进步修订法规或出台新的政策。美国是最早颁布住房法的，这一法规是 1934年颁布的《国家住房法》，之后针对特殊群体又颁布了《住房和社区发展法》与《无家可归者资助法》。美国颁布的法规相对来说是比较完善的，规定的内容包括：房租补贴、公共住房补贴、消除贫民窑计划的实施、运行及管理，同时还有一些购房优惠政策。
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结论
公共租赁住房并轨运行是我国住房保障体系的一大进步，但是也给本来就不完善的退出机制带来了一些新问题，增加了退出机制的实施难度。公共租赁住房作为我国住房保障的主要形式，对保障中低收入群体的住房权利起到了很大作用，政府在公共租赁住房建设中也投入了巨大的人力、物力和财力，但是有住房需求的中低收入群体数量庞大，有限的社会资源难以在短时间内保障全部需求，因此就必须依靠公平有效的退出机制来保障有限的公共租赁住房能发挥出最大的作用。目前我国的公共租赁住房退出机制还远未完善，违规现象还比较普遍。因此逐步完善退出机制就成为保障房管理的重要问题。郑州市作为并轨改革较早的试点城市，在退出机制方面具有一定的代表性，本文以郑州市的公共租赁住房及其退出机制作为研究对象，对退出机制存在的问题进行了考察、调研分析，并对造成这些问题的深层原因进行了深入探讨，针对存在的问题结合国内外先进经验启示，对郑州市公共租赁住房退出机制的完善与优化提出了部分建议，认为主要应从以下几个方面入手：一是加快地方立法工作，保证退出机制及相关制度的权威性、连续性和持久性，这也是后续其他优化措施的法律依据及基础，尤其是可以为退出机制运行过程中奖惩措施的实施提供有效的法律依据，避免无法可依、管理部门面对违规问题难以作为的尴尬；二是建立公共租赁住房专门管理部门，赋予其管理权限、使其承担管理责任；三是建立层级管理体系，特别是要充分发挥街道办和居委会等基层单位的管理积极性，提高管理效率、降低专门管理部门的工作压力、提高工作质量；四是建立有效的奖惩机制，提高违规者的违法成本，提高对违规者或有违规意向的租户的约束力，促进超标租户的自愿退出；五是，要加大监督管理，充分调动社会监督积极性，形成全社会齐抓共管的良好氛围，是退出机制顺利进行的重要保障。
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参考文献(略)