引言
我国现存行政审判体制的弊端日益突显，行政审判体制问题已经成为了制约我国行政诉讼发展的重要因素，因此，在我国设立行政法院的呼声越来越高。南京国民政府时期的行政法院是我国近代以来最为完备的行政审判机构，对其进行研究，从而对其存在的意义及弊端进行全方位的分析，为我国行政法院的设立和运行提供重大的指导借鉴意义。
第一章南京国民政府行政法院之沿革
行政诉讼是近代法制法制发展的一项突出表现。我国古代社会一直崇尚皇权至上，皇帝即代表国家。这种高度集中、统一的中央集权，辅之传统的儒家思想，使得在传统中国政治框架之中，既不需要通过分权机制来制约权力的形式，也不需要设置专门的诉讼程序来救济制度本身的过失。随着清末西方宪政思想的传入，传统的中国人的权利意识也逐渐觉醒，因此，传统的权力制约形式再也难以适应社会的发展。
一、清末的行政审判院
清朝是封建社会的最后一个朝代，也是封建专制主义中央集权发展到巅峰的时期。从另外一个角度来讲，发展到顶峰的专制主义必然面临滑落的命运，终将落幕，新的时代也将随之到来。所以，与专制集权相配套的制度也将面临根本性的改变，行政诉讼制度就在清末宪政思潮涌动和立宪实践中渐渐建立。自鸦片战争以后，中国就进入了一个新纪元，中国社会也因此发生了空前的变化。帝国主义和中华民族的矛盾，封建主义和人民大众的矛盾，维护腐朽的封建政治法制与提倡社会改革的矛盾，因循守旧、盲目排外和“采西法以补中法之不足”的矛盾，实行君主立宪和建立资产阶级共和国的矛盾……各种矛盾不断激化，各种派别竞相论争，各种势力相互制衡，但改革势在必行，西方的司法理念的引入以及司法制度的移植彳严然成为了改革的主线。
(一）行政审判院的筹设
清政府以“力图变法，锐意振兴，数年以来，规模虽具而失效未彰”②为由，于光绪三十一年（1905年）派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等人，“分赴东西洋各国考求一切政治，以期振善而从。”③同年，载泽等人奏请清朝五年立宪，“臣等待罪海外，见闻较切，受恩深重，缄默难安，用敢不避斧诛，合词吁恳，伏愿我皇太后、皇上哀衷独断，特降论音，期以五年改行立宪政体。”④慈禧太后于光绪三十二年（1906年）宣布预备立宪，颁布上谕：“各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通……但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。由此，官制改革成为了清末预备立宪的第一个环节。可以说，“为挽救发炭可危的政权，掀起了以官制改革为先导的‘仿行宪政和预备立宪’运动。这一运动在法制建设上的意义在于不仅催生了中国近代化的法律体系，而且也促使新的司法制度和司法独立原则的诞生。
(二）《行政裁判院官制草案》的历史意义
诚然，由于中国知识分子对西方宪政理念的误读，再加上我国传统的社会权利结构，必然导致在设立行政审判院的过程中困难重重。遗憾的是，从1906年至1911年，筹备了 5年之久的《草案》未曾实施，清政府便遭灭亡。究其原因，“主要是因为现代行政诉讼制度是和立宪体制是紧密相连的，建立行政诉讼制度，既需要有宪政方面的大环境，也需要有行政、司法等相关制度的配合，而清朝直到崩馈之时，这些改革终未兑现，实行行政诉讼制度所需要的条件尚不具备更进一步，晚清政府修律、立宪等一系列改革的根本动因是争取主权独立和谋求统一中央集权，与还权于民的宪政理念大相径庭。
二、民国初年的平政院
清末的变法修律最终没有使清王朝摆脱掉灭亡的命运，1911年10月10日，随着武昌起义的一声枪响，中国两千多年的封建帝制随之瓦解。辛亥革命成功推翻了清政府的统治，从此幵启了民主共和的新纪元，建立了民主法制的共和政体。但是，清末传入的宪政理念并没有因此成为清政府的墓志铭，反而随着宪政运动的幵展，在中国得到了进一步的传播和发展，人们的视野也不断的被拓宽。作为西方宪政集中体现的行政诉讼制度也逐渐被接受和肯定，司法独立观念浸入人心，被唤醒的国人渐渐意识到了 “自我”的存在，幵始追求自由、平等。在这样的社会大背景下，民国初年诞生了中国第一个行政审判机构——平政院。
(一）平政院的设立及争议
1.平政院的设立过程
武昌起义取得胜利后，建立了湖北军政府，黎元洪推任为都督，改国号为“中华民国”。但却“形成了革命党人与旧官僚、立宪派共执军政大权的局面，首义有功的革命党人控制着实权。但是，湖北军政府成立之初，‘凌乱无纪，无法令可守’。”?因此，于1911年10月17曰拟定了《中华民国军政府暂行条例》在政事部下设司法局。在10月25日，在《中华民国鄂军政府改订暂行条例》?中，将司法局改为司法部，掌关于司法行政事宜。同年10月底11月初颁布了由宋教仁先生拟定的《中华民国鄂州临时约法草案》气其是中国资产阶级颁布的第一个带有宪法性质的文献。该草案第二章《人民》第14条规定：“人民得诉讼于法司，求其审判，其对于行政官署所为违法损害权利之行为，则诉讼于行政审判院。”第六章《司法》第57条规定：“法司以鄂州政府之名，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但行政诉讼及其它特别诉讼不在此例。”
2.有关行政诉讼模式的争议
行政审判体制问题是我国行政诉讼制度发展过程中不可回避的一个重要问题。从清末到民初，关于选择何种模式确认近代中国行政诉讼制度，一直都是争论的焦点。在平政院设立之初，就应否设立行政院，采用一元制或是二元制引发了英美大陆两法派的讨论。主张我国不设行政院，首创自英美派代表章行严。呈留学于英国，深受英国自由主义影响的章氏曾多次在《民立报》上发表文章，指出我国不能特设平政院的各种理由，在当时对这一问题引发了激烈的讨论。王宠惠也是极力主张建立一元制的著名人物，王宠惠曾留学美国，在耶鲁大学修学法学博士，深受英美法系的影响，认为法院应依照法律的规定，受理诉讼案件和非诉讼事件气另一位主张不设平政院的学者何亚心认为“行政裁判，但适于特权法制之国，而不宜于平等法制之国。吾国既号称共和，无论官民，自应一律平等，无取乎特权，即无取乎行政裁判。”③虽然何氏的一些观点稍显偏激,但却是道出了设立平政院的担忧，忧，“最终裁决之权，仍在大总统，而不在平政院。平政院之设立，直同骈枝，徒糜数十万之国帘而已，未见其能平政也。”④由此可见，设立平政院，不仅不能能实现行政独立，反而滋长枉法之风；不仅不能为民谋利，反而令国库虚空；不仅不能维法之威，反而让人心生疑惑。
(二）平政院的机构设置及审判实践
自清末的行政审判院，到1914年平政院，可以说是行政诉讼领域的重大突破，也是我国法制现代化的重要表现。我国传统法律体系的不断萎缩、解体，逐渐接受新的法律文化和法律模式，平政院的设立，不仅打破了老百姓“官尊民卑”的思维定势，同时，相对完备的制度，以及在审判实践中具体措施，为后世的行政诉讼制度的发展起到了重要的借鉴意义。平政院的组织设置较有特色。从外部组织来看，平政院纵向直接隶属于大总统，横向与大理院平行。①平政院在组织设置上主要由两个部分构成，其一是行使检察权的肃政厅。其二是行使审判权的行政审判庭。平政院肃政厅隶属于大总统，独立于内阁，肃政厅设都肃政史1人，肃政史16人，均由大总统任命。肃政厅具有提起公务、纠弹官吏维法行为以及监督平政院判决执行三项职能。从肃政厅的地位上来看，虽然附设在平政院之下，但是却独立于平政院，互不隶属，独立行使职权，从制度层面摆脱了平政院对其进行干涉和妨碍。但是，肃政厅的存在一直被视为是袁世凯为复辟帝制设立的机构，以致黎元洪刚继任大总统一职便将其裁撤。^肃政厅的设立，是“北洋政府将西方资本主义法制与中国传统法制相结合的一次积极的试验，是对大陆法系国家的行政公诉制度的发展。
第二章南京国民政府时期的行政法院制度
一、行政法院的设立
1927年4月南京国民政府成立，标志着一个历史阶段的结束，另一个新的的历史时期的到来。南京国民政府时期的法制理念主要是由孙中山等人建立和发展起来的，孙中山先生强调国家的基础，强调民众，他提出的“五权宪法理论”奠定了南京国民政府法制建设的基础。“唤起民众，培养自觉的国民，以建设三民主义五权宪法为基础的近代国家，这是孙中山先生晚年最终形成的国家法律近代化模式。” ?1928年10月8日，国民政府公布《中华民国国民政府组织法》，意欲“建立五权之规模，训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民。”?该法规定，国民政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组成。其中，司法院为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权。同年10月20日，国民政府公布《司法院组织法》，该法从颁布到实施后先后进行了两次修正。该法第一条明确指出，司法院由司法行政|3、最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会共同组成。同时，第六条规定：“行政法院，以法律掌理行政诉讼审判事宜。” 该法承袭了北洋政府时期的“二元制”的行政审判模式，并且在立法上第一次使用了行政法院这一名称。1931年6月1曰公布的《中华民国训政时期约法》第22条规定：“人民依法律有提起诉愿及行政诉讼之权。”④赋予人民群众以行政诉权。1932年10月底《行政诉讼法》和同年11月《行政法院组织法》的颁行，进一步明确了行政法院的组织与职权，’"成为了行政法院设立和运行的重要法律渊源。
二、行政法院的成立的动因
(一)外部动力——西方法治观念的输入
我国古代是一个君权唯大、重人治轻法治的社会，君主集政治、法律、军事等大权于一身，凌驾于国家法律之上。皇权至上给中国社会带来了不少恶果，首先表现为蔑视人格平等，捉杀了个人的自由权利，形成了以义务为本位的法律文化。其次是权大于法。皇帝既可以立法，也可以毁法，恣意妄为。“君让臣死臣不得不死”仿佛已经成为了思维惯式，这样的一个毫无强调个人的社会无法孕育出民主、人权等宪政理念。
(二）内驱动力——传统法律的撞变
西方列强的侵入，打破了我国传统的小农经济赖以生存的条件，刺激了早期的商品经济的发展。商品交易的大量增加、各类工厂的建立、各行各业的兴起，使得传统的经济模式难以适应经济发展的需求，使半封建半殖民地的中国难堪重负。此外，清政府签订的一系列不平等的条约，西方列强在中国享有的领事裁判权，以及会审公廨制度、观审制度等，无疑是对中国主权的侵犯，对中国法治的严重干涉。这些都为晚清施行变法修律起到了推动作用，清政府亟需调整和制定新的法律对其进行规制，来应对社会经济结构的急剧变化。
第二章南京国民政府时期的行政法院制度..........11
一、行政法院的设立..........11
二、行政法院的成立的动因..........12
第三章南京国民政府时期行政法院的基本构造..........18
一、行政诉讼的相关立法..........18
二、行政诉讼制度及行政法院的机构设置..........19
第四章南京国民政府时期行政法院案例分析..........24
一、行政法院收结案件统计..........24
二、典型案例..........26
结语
南京国民政府时期的行政法院虽只运行了 16年，但为我国目前的行政审判困境提供了出路，为我国新时期的法治建设留下了深远的意义。改革开放以来，无论从政治、经济、文化，还是从人们民主思想的开放程度而言，都具有划时代的意义，其发展之快前所未有。从清末的行政审判院到南京国民政府时期的行政法院，其发展得益于清末留洋学生的热血为国，得益于西方宪政思想的传入，得益于先进理念和制度的借鉴，得益于中国知识分子的开拓创新，不得不说，行政法院的有其创立的必然性。行政法院对中国法制最突出的贡献在于其对传统封建思想的剧烈冲击以及对中国传统法制从根源上的震荡，颠覆了几千年的封建等级思想，摧毁了几千年的封建等级制度，从而为中国民众继王朝覆灭后重新探寻到了内心的方向，从灵魂上得到了解脱。从制度上而言，为中国现代化进程起到了推动的作用，为现代行政诉讼制度的建立提供了宝贵的经验。
参考文献
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