PPP 模式在对外承包行业中的应用研究

第 1 章 引言

2008 年美国爆发次贷危机进而引发全球经济危机，至今全球经济仍没有完全摆脱低迷状态，近几年发生的区域性政治经济危机致使石油等资源类商品价格暴跌，一定程度上阻碍了全球经济复苏。自 2014 年开始我国保持多年 8%以上的 GDP 增长速度降到了 7%，经济下行压力巨大，党中央称之为经济“新常态”，并预测 7%或低于 7%的 GDP 增长速度仍将在未来几年内持续。新常态下经济发展驱动力发生转变，经济结构面临升级和优化，需要更多的模式创新来替代之前通过投资拉动经济增长的情况。在此背景下，社会投资渠道的收入下滑，政府投资能力收缩，而通过政府与社会资本合作提供公共产品或服务的 PPP 模式，为解决目前的困难提供了一种思路和解决办法，通过建设模式的创新改变基础设施项目的资金提供模式和项目的建设、营运管理模式。2014 年以来，财政部和国家发展和改革委员会等多部门相继发布鼓励政策，大力推广 PPP 模式在我国城市基建项目中的应用。
我国的国际承包业务在 2001 年以后保持着快速增长，但在 2013 年以后受到世界经济形势，尤其是我国国际承包业务的重要所在地区的经济形势影响，对外承包业务增速明显放缓，传统的 EPC、BT 等模式遭受到不小的损失和巨大的挑战。而同时，我国非金融类对外直接投资却呈现高速发展的势头，且随着人均国民生产总值的持续提升，我国企业国际竞争力的进一步加强，对外投资将更加活跃与中药。能够将投资和工程出口结合起来的 PPP 模式也必将在新常态下的对外承包业务中发挥越来越重要的作用。
PPP 模式目前在我国方兴未艾，大量的文献对于我国国内发展 PPP 作了较为详细深刻的论述，对国外 PPP 项目案例和经验的分析评论也有不少，但将我国对外承包工程业务面临的新常态与国际承包市场现状结合起来，探求在全球经济形势下的对外承包工程推行 PPP 优势的研究很不足。鉴于此，本文主要论述 PPP 模式对于国际承包工程而言的优势，并通过实际案例的分析说明该模式在目前经济形势下良好的发展前景。
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第 2 章 对外承包行业概述

2.1 全球国际承包工程市场分析
2015 年 8 月，美国《工程新闻记录》（Engineering News-Record）在发布国际承包商 2015 年 250 强榜单时用了这样的标题“不确定的市场风云：石油价格下跌、政治动乱和从欧洲到中国的经济动荡都是国际工程公司担心的。（UNCERTAINTYCLOUDS MARKET：Falling oil prices, political turmoil and economic disruptions fromEurope to China have international firms worried，《Engineering News-Record》August24/31, 2015, P33）”。

笔者整理了 2005 年到 2014 年 ENR 公布的近 10 年国际承包商前 225 强海外承包收入的数据，可以看出，这十年间国际承包商前 225 强的海外承包收入增长了近2.7 倍。但是，2014 年国际承包市场发生了大幅萎缩增长率为-4%，其程度甚至比 2008年发生金融危机带来的负增速更为严重。归期原因，中东、乌克兰等地区的紧张局势和全球大宗商品尤其是石油价格的暴跌导致全球经济动荡，而经济的动荡最终也传导给了国际工程承包行业。由于不稳定的经济形势仍将持续，国际承包工程市场也面临着不确定性。
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2.2 全球 PPP 发展现状
公认的 PPP 模式起源于英国，400 年前，私人企业就已经为英国的主要城市进行供水了。其他西方国家，如法国、荷兰、美国也都在很早开始出现 PPP 的雏形。现代 PPP 项目最早出现在英国，是为了弥补在公共基础设施建设中传统 BOT 等模式的不足而出现的，其实质是参与各方共赢的项目合作模式。
目前，国际上 PPP 模式被大量的运用于基础设施项目建设中，但从全球来看分布并不均匀，开展 PPP 较早的欧美发达国家 PPP 的发展更好。据统计，1985-2011年间，全球采用 PPP 的基础设施名义价值为 7751 亿美元，其分布如图所示，欧美国家总计占到 60.2%，亚洲和澳大利亚也占到了 24.2%，而且目前来看，亚洲的 PPP 项目数量保持高速增长。

目前，从全球范围看，PPP 模式仍然没有成为公共基础设施建设的主要模式，这是由于 PPP 对于项目预期收益的要求较高、需要政府提供相当多的支持、私营部门具备 PPP 能力等多方面原因造成的。目前还没有哪个国家的公共产品中 PPP 占比能够超过 15%的，哪怕是在实行 PPP 较好的欧美国家。
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第 3 章 PPP 模式的优势.................20
3.1 国际工程模式概述.................20
3.2 PPP 自身的优势................21
第 4 章 PPP 模式的应用.................27
4.1 PPP 模式应用概述.................27
4.2 PPP 模式应用案例...............27
第 5 章 结论与展望..................32
5.1 项目的选择...................32

第 4 章 PPP 模式的应用

4.1 PPP 模式应用概述
我国最早具有 PPP 性质的项目出现在晚清时期，上世纪初建成的新宁铁路，是由个人集资兴办的，可以看作是我国 PPP 的雏形。而具有现代意义的我国 PPP，经历了以下三个时期阶段：
1）1995 年-2003 年，PPP 模式首次由外商带入我国。最初仅作为新的融资形式，而项目类型也以 BOT 为主，近十年间，多个 BOT 试点项目相继开展，但都没有取得突出的成果，PPP 模式的第一轮发展热潮区域平静。但在此阶段，特许经营理念引入我国，尤其是在市政公共事业领域进行有有益尝试，为 PPP 下一阶段的发展奠定了基础。
2）2004-2013 年，PPP 模式在我国掀起了又一轮热潮。2004 年建设部发布第 126号令，颁发并实施《市政公用事业特许经营管理办法》，正式将特许经营的概念运用于市政公用事业，此后各级地方政府相继出台相关政策，其他国家行业主管部门，如交通、环保等部门也纷纷效仿鼓励特许经营项目开发，自此我国的 PPP 进入又一轮的发展高峰期。
在这一时期，涌现了北京地铁四号线、国家体育场等多个有代表性的 PPP 项目。在这一阶段，已经较之前的 BOT 模式更进一步，更接近于狭义的 PPP 模式，资金来源也不局限于外资，而是着眼于“社会资本”。但是，公私双方之间，注重短期效益的思想十分明显，政府单一的筹资导向仍然占据主导。对于项目的长期发展、社会效益和经济效益，从公私双方来看，都重视不够，同时也没有顶层政策法规作为保障，因此，出现了不少双方履约不积极甚至违约的情况。
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第 5 章 结论与展望

5.1 项目的选择
我们应该认识到，不是所有的公共基础设施建设项目都适合 PPP 模式，在对项目进行前期考察和选择中应特别注意以下几个方面：
1、法律法规制度
法律法规对于 PPP 模式的允许，是项目的必备条件。在有些严格执行公共基础设施国有化的国家，采用 PPP 模式可能会触犯法律使得合同失效，这是在项目选择时首先要进行考虑的。在 PPP 实行较好的欧美国家，都会有专门针对 PPP 的法律制度或规范，这对于公私双方建立合作关系、签订合作合同提供了保障和便利。对于没有该类法规制度的国家，就要深入了解当地的规定，包括投资规定、项目收费规定、私有化规定等等。
2、政府的有力支持
一般而言，在亚、非、拉美等发展中国家，政府都愿意接受私营资本进入基础设施建设，也会在引资期间承诺优厚的待遇。关键是在项目实施过程中，政府的支持力度，这是项目能够顺利实施的保证。
政府应具备管理 PPP 过程的能力，PPP 项目的管理过程与传统模式下完全不同，政府各部门在其中的职能和业务方式会从根本上发生转变。在实行 PPP 项目较好的欧美国家，都会设立 PPP 中心，该中心不是公共产品的使用机构，不是 PPP 模式中的政府机构，而是政府的咨询和管理机构，对 PPP 项目实施提供支持。
对于没有设立 PPP 中心的国家，对外承包企业在项目前期考察和谈判中，要明确项目涉及到的各个部门对于项目的管理模式，应在合同中明确公私管理框架，必要时要求政府改变管理方式。
参考文献（略）