加入《政府采购协议》对我国政府采购的影响及对策

第 1 章 引言

1.1 研究意义
如今，国际贸易正在高速地自由地快速发展，政府采购市场也随着全球经济贸易的发展正在由封闭逐渐转向开放。加入 GPA 不仅是我国在加入世界贸易织时做出的承诺，同时来自国际社会的压力以及我国自身经济发展要求都使得加入 GPA 成为必然之选。2007 年 12 月 28 日，我国政府向世界贸易组织正式递交加入《政府采购协议》的申请书和出价清单，开启了我国加入 GPA 的谈判之旅。随后，我国又于 2010 年 7 月、2011 年 11 月、2012 年 12 月、2014 年 1月、2014 年 12 月递交了第二份、第三份、第四份、第五份和第六份出价清单。依照当前的谈判进程看，我国在加入 GPA 的过程中遇到了一些问题，其一，我国自 2003 年起实施《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），至今仅有 12 年时间，政府采购政策体系建立不够完整。其二，在加入 GPA 的进程中，我国与成员国的焦点问题主要集中在采购实体的扩大，包括地方政府采购实体以及国有企业等，实施期限与门槛价是否应继续调整，采购内容是否应进一步扩充，我国现行法律法规与 GPA 的协调与修改等。因此，为进一步加快我国加入 GPA 的进程，本着尊重主权，切实考虑我国国情与其他国家国情的差异，在借鉴其他 GPA 成员国的经验上控制政府采购开放程度，制定出既符合我国国情又不违背 GPA 规定的谈判策略，是我国遇到的新挑战。
有关我国加入《政府采购协议》进程的文献回顾。殷军、刘冰（2015）在《中国政府采购市场开放的走势——基于五次出价清单的比较分析》中，通过对五次出价清单的比较，分析出我国政府采购市场开放的走势，特别是在采购对象以及门槛价方面，会有更进一步的开放。
有关我国加入《政府采购协议》进程中所遇到问题的文献回顾。白志远，王平（2013）在论我国加入 GPA 过程中的困境中，详细地分析 GPA 成员国对我国市场准入收益的不确定以及我国加入 GPA 所遇到复杂性因素。通过比较我国加入 GPA 所付出的成本及收益，分析得出我国的加入《政府采购协议》的前进之路。
有关我国政府采购市场开放应对策略的文献回顾。贾康，王桂娟（2015）在《中国加入<政府采购协议>（GPA）的挑战与策略》中，从发挥政府采购政策功能及改变政府采购管理体制与完善法律制度、设计优先采购本国产品的机制方面提出了完善中国政府采购管理制度与体制的建议。
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1.2研究方法
本文主要运用定性分析的方法。
首先提出问题。在第二章中，通过图表、数据的形式分析我国近 10 年政府采购市场的情况，介绍本文研究背景，提出我国政府采购现存问题。其次影响研究。在第三章中，引用典型案例，分析加入 GPA 给我国带来的正面及负面影响，为后序的章节提供理论基础。再次问题分析。在第四章中，对六份出价清单进行逐一解读分析，并分析我国在谈判进程中的困境。最后对策与建议。在第五章中，引用国内外经典案例及研究成果，对我国加入 GPA 的困难提出应对措施及建议。
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第 2 章 我国政府采购市场概述

2.1 政府采购的概念
关于政府采购的定义，学术上有着许多不同的解读及见解。笔者主要总结出以下几种观点。第一，根据《政府采购法》第二条的规定，政府采购主要包括几个关键部分，采购主体为各级国家机关、事业单位以及团体组织；采购客体为货物、服务及工程；采购资金为财政性资金；采购范围为集中采购目录以内或采购限额以上。第二，根据世界贸易组织《政府采购协议》的规定，政府采购包括以下几个关键部分：采购主体为政府部门或政府制定部门；采购客体为货物、劳务或工程。第三，根据国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》的规定，政府采购是包含政府部门、机构、机关或其他单位等采购主体，采购货物、服务或工程等采购客体；采购方式为任何方式。
尽管学术上对于政府采购的理解各不相同，但是根据以上几种定义大致可将政府采购定义归结如下：政府采购是指各级国家机关、事业单位以及团体组织使用财政性资金并在财政监督下以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务进行购买的行为。
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2.2 我国政府采购发展与现状
2.2.1 我国政府采购的规模及构成
2003 年 1 月 1 日起，《政府采购法》正式实施，我国的政府采购正式走上了规范的法制道路。随着《政府采购法》的出台，我国的政府采购也实现规模增长。图 2.1 是 2004 年至 2014 年我国政府采购的规模柱形图。可以看出，自2004 年至 2014 年的十一年，我国政府采购呈逐年递增形势。截止至 2014 年底，我国政府采购已达到 17305.34 亿元人民币规模水平，比 2004 年的 2135.7 亿元人民币翻了 8 倍。


图 2.2 是 2004 年至 2014 年政府采购金额分别占财政支出及 GDP 的比重。通过图 2.2 可以分析出，除 2010 年及 2014 年政府采购占财政支出比重略有下降以外，其余年份基本上是逐年递增的。政府采购金额占 GDP 比重一直维持在2%左右，变化甚微。

通过以上两组数据分析得出，近 10 年以来，我国政府采购规模是持续增长、稳步扩大的，但是占财政支出及占 GDP 的比例变化很小且比例很少。
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第 3 章 加入《政府采购协议》对我国政府采购的影响....................12
3.1 加入 GPA 对我国政府采购的有利条件..................12
3.1.1 有利于提高政府采购透明度、推进廉洁政府建设......................12
3.1.2 有利于提高政府采购效率，降低采购成本...............12
第 4 章 《政府采购协议》与我国加入《政府采购协议》进程分析................18
4.1 《政府采购协议》概述........................18
4.1.1 《政府采购协议》的产生...........................18
4.1.2 《政府采购协议》的基本内容................18
第 5 章 我国加入《政府采购协议》的对策分析.......................30
5.1 加强政府采购制度建设，完善并落实政府采购政策.............30
5.1.1 完善立法及配套措施......................30
5.1.2 推进电子化政府采购................32

第 5 章 我国加入《政府采购协议》的对策分析

5.1 加强政府采购制度建设，完善并落实政府采购政策
5.1.1 完善立法及配套措施
《政府采购协议》可以被看作为国际政府采购的标准和典范，本国政府采购顺利运行的关键还是各自国家法律体系的支持。例如美国，经过多年经验积累及发展，具有十分完备且领先的政府采购法律体系。《联邦采购法》作为美国政府采购法律的基础，已经实施 150 多年，至今已经产生 4000 多部以《联邦采购法》为核心的各种政府采购相关法律法规，并且还在不断完善，淘汰不适用的法规，颁布适应新条件的法规。
与美国相比，我国与政府采购制度有关的法律也只有《政府采购法》和《招标投标法》，且两部法律之间存在许多矛盾的地方。譬如对于政府采购工程的规定，之前一直是政府采购的空白。为了贯彻落实《政府采购法》，使其更加明确、具体、可操作，2015 年 1 月 30 日，国务院颁布《条例》。从法律的颁布到条例的出台，我国整整运行了 12 年。《条例》出台虽然完善了《政府采购法》中没有界定清楚的问题，并对具体操作给出了指导性意见，但是法律体系的建立是不能单靠细则的补充来完善的，我国应当利用加入 GPA 的机会，重新完善政府采购立法。
GPA 第 22 条第 7 款“Domestic Legislation”规定，一国加入 GPA 的前提之一是要保证其国内“政府采购相关法律法规及规章不违反 GPA 的规定”。如果想顺利加入 GPA，就意味着必须要将政府采购法律体系及法律制度同其相适应。因此，笔者认为首先应当梳理、整合现有的政府采购法律法规，通过相应的立法部门制定更高的法律对现有的法律法规予以统一的纠正，出台完整的、可实施的，适合 GPA 规则并符合中国国情的政府采购体系。多年来，有学者呼吁将两法协调甚至统一，但是两法的修改一直没有进入全国人大的立法程序。两法合一的问题是否能妥善解决，直接影响我国政府采购法律体系的发展。即使不改变立法模式，那么笔者更想呼吁我国突破现有的政府采购法律框架模式，加快政府采购制度的改革，统一政府采购法律体系或提高政府采购法律等级，将《政府采购法》设定为更高于《招标投标法》的法律。我国必须借助加入 GPA的时机，将政府采购法律体系系统地、完整地梳理一遍，明细各部门权限。
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第 6 章 结论
本文首先讲解我国政府采购的现状，分析加入《政府采购协议》所面临的机遇及挑战，并对六份出价清单逐一列举分析，阐述加入《政府采购协议》谈判之路以及我国政府采购制度变革之路。本文直接指明我国加入《政府采购协议》的困境，对于困境提出中肯且有的放矢的对策，得出以下结论：
第一，我国加入《政府采购协议》是必然的。加入《政府采购协议》可全面参与国际市场竞争，共享全球政府采购市场；规范我国现有政府采购制度；提高企业竞争力；开拓国际市场；提高我国的国家形象等。
第二，加入《政府采购协议》存在不利。在享受开放政府采购市场所带来优惠的同时，我们也应看到它带来的不利影响。面对这些不利影响，我们需要以发展的眼光辩证地看待。通过对我国政府采购市场的不断完善与改革；有选择性地保护我国市场；充分理解并灵活运用 GPA 相关条款等将不利影响消除。
第三，我国现有政府采购制度与《政府采购协议》还存在一定差距。加入《政府采购协议》必须对国内政府采购制度进行改革与完备。

参考文献（略）