领导干部自然资源资产离任审计评价研究——以A县和R县审计为例

笔者分析了现有审计评价指标体系存在的不足之处，遵循了依法、客观、准确的原则和定量指标与定性指标相结合的基本思路，构建了统一的评价指标体系，保证了审计结果的客观公正；选择的关键指标既能充分反映被审计地区自然资源状况和生态环境全貌，又能指出具体问题所在，有利于提高审计质量和工作效率；运用层次分析法的赋权评分标准既坚持了各指标之间的关联性，更突出了指标的唯一性，排除例外因素的原则使审计评价结果更为客观公正；通过运用于 A 县和 R 县的对比检验，证明本文设置的评价指标体系从评价指标设置、指标计算可操作性、得分结果和整体评价结果等方面是合理准确的，具有了较强的实践指导意义和可操作性。

第一章 绪论

1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
自实行改革开放以来，我国经济得到了高速发展，但这种高速发展，是以资源能源消耗高、环境污染重为代价取得的，同时对于领导干部来说，发展就是硬道理的观念越来越深入人心，以 GDP 增长作为衡量领导干部政绩的片面做法也逐渐盛行，最终导致自然资源资产的过度消耗。严重的环境污染已经成为我国经济社会健康发展和实现人民美好生活需要的巨大“拦路虎”，因此迫切需要我们转变发展方式，强化绿色发展理念。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出建设生态文明，必须建立完整的生态文明制度体系，提出“探索自然资源资产负债表的编制，对领导干部实施自然资源资产的离任审计”。这是实现科学发展和绿色发展的重大举措，是解决自然资源资产损害和生态环境污染的关键手段，也是通往绿水青山的重要道路。而领导干部自然资源资产离任审计中最难但又是最核心的部分就是整套评价指标体系的构建，虽然目前学术界已经对此有了不小程度的探讨，但或多或少都存在一定的问题，本文将对此进行研究分析并提出自己的观点。
1.1.2 研究意义
领导干部自然资源资产离任审计是适应我国发展进入新时代的国情而独创的新兴审计制度，此项审计制度出台时间不长，且由于其特殊性，难以像其他制度或学科可以参考国外的研究，在实践过程中如果生搬硬套国外环境审计的制度、体系和方法，往往会遭遇“水土不服”的阻碍，使审计工作难以顺利的，也进行难以得出理想的结果，故急需审计专业人员及学者进行大量探讨研究，总结相关经验，为审计工作的开展及完善形成完整且有效的理论指导。再者，从更深层次来说，这项制度产生的目的在于促进领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护工作中尽职尽责、守规守法，树立绿色的发展观念和正确的政绩观，若此项审计制度能得以完善发展，则能更为公正的评价领导干部任期内的履职情况，更为有效的督促领导干部履行相关职责，从而推动中国经济发展从粗放式的高速发展方式转向资源节约环境友好的高质量发展方式，具有迫切的现实意义。
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1.2 国内外研究现状
对领导干部实施自然资源资产离任审计，在全世界范围内尚属首次，因此，国外没有领导干部自然资源资产离任审计制度，也就谈不上对这项制度的相关研究，但国外对资源环境审计、可持续发展审计等的研究探索起步较早，特别是在资源环境审计的研究和探索方面积累了较为丰富的理论基础和实践经验，而资源环境审计与我国领导干部自然资源资产离任审计关系密切，其研究探索的方法和成果对我国领导干部自然资源资产离任审计的借鉴、启迪、推动作用比较明显，因此，本文中主要综述了国外环境审计相关理论、审计内容和审计方法，期望对我国领导干部自然资源资产离任审计研究有所帮助。
1.2.1 领导干部自然资源资产离任审计的定义与目标
审计定义方面，Jones（2010）提出环境审计是针对经营单位和经营环境相辅相成情况的系统性检查[1]；蔡春等（2014）认为自然资源资产审计是对被审计领导平顺承担履行自然资源受托责任的真实性和有效性的监督和评价[2]；董贤磊等（2014）则认为自然资源资产审计是对受托人履行资源管理、环境保护等行为的真实性、合法性和效果性实施的审计[3]；刘明辉等（2016）认为，自然资源资产离任审计是“审计机关按照相关法律、法规等标准，获取和评价审计证据，对党政主要领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行监督、评价和鉴证，并将结果传达给预期使用者的系统和过程。”[4]
审计目标方面，DAS Bakhyiyar（2015）对环境审计的目标进行了明确界定，认为环境审计的目标在于提高生产安全和实现自然资源可持续发展[5]；张永祥等（2013）认为，自然资源资产离任审计是通过对领导干部任职期内所管辖区域的自然资源资产使用及开发保护的情况进行审查和评价，以加强自然资源资产管理、维护国家自然资源安全、促进构建科学的决策和管理机制，建立系统完整的生态文明制度体系为目标[6]；陶玉侠等（2014）从受托责任出发，认为自然资源资产审计的目标是明确被审计领导干部承担的与自然资源资产相关的经济责任[7]；陈献东（2014）认为，自然资源资产离任审计的根本目标是:“通过揭示领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面存在的突出问题，从体制、机制和制度层面分析原因，提出建议，促进领导干部树立正确的政绩观，从而推动科学发展，维护人民群众根本利益，维护国家资源安全。”[8]焦跃华等（2017）提出此项审计工作除了揭露被审计领导干部履职不到位的情况以外，还应揭示存在的风险隐患[9]；谭真等（2017）认为应当从国家治理目标的宏观层面与机制问责目标的制度层面综合考虑审计目标[10]。
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第二章 领导干部自然资源资产离任审计评价的相关概念和理论基础

2.1 领导干部自然资源资产离任审计的基本概念
2.1.1 自然资源资产
对于自然资源的定义，我国《辞海》和联合国环境规划署分别有着各自的表述，虽然表述略有差异，但都明确指出必须同时具备“自然存在和有经济价值”两个明显特征才能判定为自然资源，综合起来看，本人认为自然资源可以定义为：在一定地域整个空间范围内自然存在、具有经济价值的各种物质性自然因素和条件。相比自然资源，自然资源资产目前未有统一明确的定义，研究者从各种角度提出了各自的看法，至今未能取得一致，一般都强调天然存在、具有稀缺性，能否可靠计量、主体是否明确，产权边界是否清晰，能否产生经济价值等要素，本人认为，强调天然性和稀缺性则排除了通过人们活动如植树造林、向江河湖海投放鱼苗等可以增加的资源，因此，自然资源资产定义应该比自然资源更为严格，只要在一定地域空间范围内存在、具有明确的拥有或控制主体、能够用货币计量、能够给使用者带来相应效益的资源均应归类为自然资源资产。依据我国国情，本文研究的自然资源资产定义为：自然资源资产是指国家和全体人民拥有，由国家和全体人民授权各级政府控制，能够用货币计量，依据国家法律法规管理、分配和使用，并且在管理与使用的过程中预期可以产生经济效益的自然界各种物质财富要素的总称。
2.1.2 领导干部与离任审计
国家审计署作为我国最高国家审计机关和全国审计工作的领导者，对领导干部自然资源资产离任审计定义有个具有权威性的解释，即“领导干部自然资源资产离任审计,是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计。”在这个定义中，“领导干部”是指被审计对象，根据《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》包括：各级党委和政府主要领导干部；国务院和地方各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。本文研究的审计对象限定为各级党委和政府的主要领导，不包含国务院和地方政府自然资源资产管理工作部门领导。“离任审计”则是泛指，是以时间范围确定审计的实施跨度范围和审计评价的区间，并不是真正只有领导干部离任时才能开展，在实际工作中，即便在领导干部任职期内，按照党委、政府的安排，审计机关是同样可以实施审计的，使用“离任审计”这个提法，主要是突出强调领导干部离任时必须进行审计这么个特定的内涵，以便于对领导干部完整任职期内履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况进行完整、准确、客观的评价，合理界定责任，为实施生态环境责任终身追究制度提供可靠的依据。
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2.2 领导干部自然资源资产离任审计评价概述
领导干部自然资源资产离任审计评价，是指接受任务的审计机关对被审计对象任职期间所在地区的自然资源资产和生态环境情况进行全面审计后，按照审计依据和审计标准，对所取得的相关数据资料和发现的问题进行分析与综合，判断被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况的好坏，并进行综合鉴定的过程和所得出的结果。审计评价是领导干部自然资源资产离任审计实施中最为根本但也最难把握的关键环节，是领导干部自然资源资产离任审计的目的和价值的具体体现。
2.2.1 领导干部自然资源资产离任审计评价内容
领导干部自然资源资产离任审计评价的内容，是由其审计内容所决定的，按照《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的规定，领导干部自然资源资产离任审计内容主要包括：贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况、完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况、履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况、履行其他相关责任情况。

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第三章 A 县和 R 县领导干部自然资源资产离任审计评价现状与问题分析...........16
3.1 A 县领导干部自然资源资产离任审计评价情况 ...............16
3.1.1 A 县自然资源资产概况 .............................16
3.1.2 A 县领导干部自然资源资产离任审计实施情况 .........16
第四章 领导干部自然资源资产离任审计评价体系的构建.............27
4.1 领导干部自然资源资产离任审计评价指标构建应遵循的原则...27
4.1.1 全面性与重点性相结合，以重点性为主的原则.........27
4.1.2 定量指标为主，定性指标为辅的原则.................27
第五章 本文构建评价体系在 A 县和 R 县中的检验与应用分析..........34
5.1 指标层权重确定......................34
5.2 各指标得分情况 .................36
5.3 验证对比分析............................40

第五章 本文构建评价体系在 A 县和 R 县中的检验与应用分析

5.1 指标层权重确定
首先进行一级指标的权重确定。上文所构建的一级评价指标体系由三层定量指标以及一层定性指标构成，设“自然资源资产总量、质量及环保利用指标”为A 指标，“主要污染物减排指标”为 B 指标，“能源消耗性指标”为 C 指标，“定性指标”为 D 指标。按照层次分析法的要求，指标权重主要通过向相关领域的专家发放调查问卷的形式进行重要性程度比较后确定，本文研究中，在参考大量相关理论研究权重设置的基础上，选择具有实践经验的审计人员作为调查问卷的重点专家，突出在审计实践中的可操作性，通过向 Z 市审计局的 27 名具有丰富工作经验的审计人员发放调查问卷，结合前文所述的比较方法，得出的判断矩阵如表 5-1 所示：

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第六章 结论与展望

6.1 研究结论
本文在构建领导干部自然资源资产审计评价指标体系时，选择切合我国实际更具有代表性的县级党政领导干部作为研究样本，采用合理的研究方法，结合 A县和 R 县的审计情况，分析了现有审计评价指标体系存在的不足之处，遵循了依法、客观、准确的原则和定量指标与定性指标相结合的基本思路，构建了统一的评价指标体系，保证了审计结果的客观公正；选择的关键指标既能充分反映被审计地区自然资源状况和生态环境全貌，又能指出具体问题所在，有利于提高审计质量和工作效率；运用层次分析法的赋权评分标准既坚持了各指标之间的关联性，更突出了指标的唯一性，排除例外因素的原则使审计评价结果更为客观公正；通过运用于 A 县和 R 县的对比检验，证明本文设置的评价指标体系从评价指标设置、指标计算可操作性、得分结果和整体评价结果等方面是合理准确的，具有了较强的实践指导意义和可操作性。
本文只是根据审计实践就县级领导干部自然资源资产审计评价体系进行分析探索，仍然存在一些需要进一步解决的问题。一是抽象了因为自然资源资产损害导致的危害和效益体现的长期性、迟滞性等显现特点导致难以对未来进行价值评估、被审计领导干部任职时限和管理职责权限交叉等综合因素而导致的责任难以准确界定的问题，未能有效解决在审计实践中普遍存在的因为责任难以准确界定导致审计评价不客观的问题。二是设置的定性指标上，如何尽可能的减少审计人员主观判断误差对评价结果的不利影响，仍然未能找到科学有效的思路和方法。
参考文献（略）