1 绪论
1.1 选题背景、研究目的和意义
1.1.1 选题背景
党的十八大以来，全党上下坚定不移做到“两个维护”①，习近平总书记明确指出，派驻监督是党和国家监督体系的重要内容，要实现对党和国家机关全面派驻，结合我国特色社会主义国情，适合采用单独派驻和综合派驻相结合的方式。鉴于全面依法治国和全面从严治党的现实要求，全党上下在纪检监察领域形成符合当前深化纪检监察体制改革、提升把握实践运用形势能力的新要求、新思路、新观点，也成为了国内学者关注研究的一个新热点。
纪检监察派驻体制改革是党十九大和十九届三中全会涉及的一项重大举措，纪检监察机关作为党内监督的专责机关，天然负有党章赋予的三大任务同六项经常性工作②的职能。2018 年 10 月，中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》。同年 12 月，浙江省级纪委监委召开关于深化派驻(出)机构改革工作会议公布了省级派驻机构改革的具体方案。决定率先从省一级的派驻（出）机构启动派驻机构改革，在原有编制数和对应领导职数保持不变的前提下，减少派驻（出）机构数并在综合考虑干部的工作能力、职务职级、年龄性别、个人偏向等因素后，将原来省级单位部门的 35 家派驻纪检机构减少至 25 家、每家派驻机构平均人数达到 10 人，以实现合理机构设置、集中执纪力量、加强监督力度的目的。
浙江省温州市 L 区派驻纪检组自 2015 年开始组建运行，2019 年 4 月，落实派驻体制改革的要求在原来基础上进行深化，共设置十一家派驻（出）纪检监察组，分别形成了七家综合派驻机构，三家单独派驻机构，另有派出机构一家，对全区范围内的六十四家党政机关完成派驻监督全覆盖。浙江省温州市 L 区纪委监委对照上级要求通过口径管理、角色定位、运行机制、干部队伍等方面入手，初步打开职责明晰、齐抓共管的纪检监察新局面，改革具有一定成效，但距离真正做到监察无缝隙，监督不留白还是有一定的差距,尤其在深化改革、管理制度、履行职责、队伍建设等方面仍存在一些问题。
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1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 国外研究现状
通过对西方制度的探索和研究得知西方实行的是“三权分立”的制度，主要针对是如何制约权力、监督权力等方向的建设上进行研究，不同于我国的政府机构设置、组织构成等，这是顶层模式就存在的不同。纪检监察派驻体制是在我国社会主义特色国家中独一无二的权力监督制度，国外任何一种监察体制模式都是无从参考的，可以借鉴同纪检监察相关研究的国外相关领域学术著作是凤毛麟角，更不存在与我国相似的情况。但是西方实行的监督管理，主要包括预防和惩治腐败的手段途径具有符合其国家治理特色存在可取之处。在西方学者广泛探讨权力制约及监督问题的文章中不难发现其中包含具很多具有借鉴意义的理论视野还有分析思路。
通过阅读施密特、谢利、巴迪斯所著的《美国政府与政治》①一书，从美国宪法结构、政府组织、政治过程、社会经济结构与过程等了解到美国政府与政治，体现了宪法所具有的作用就是国会职能方面的概述，即可以为联邦政府设法加大对各个地方的影响力形成助力，并能从制度上对统治者的权力予以掌握。
英国研究员克里斯托弗·胡德在《监管政府：节俭、优质与廉政体制设置》②一书中，通过建立行政管理理论模型及对比分析公共管理的不同模式，创新监管思想，设计出“监管政府”这一新颖的体系思路。通过对数十位相关案例作为参考模型进行调查研究，探讨英国局部公共服务领域的政府监督，起到了充实政府监督管理内容的作用，为提升对阶级的控制产生了更突出的影响。
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2 纪检监察派驻体制改革概述
2.1 纪检监察派驻体制相关概念
2.1.1 纪检监察概念
纪律检查委员会是党的机构，专职负责监督检查党的机构和党员贯彻执行党的路线、方针、政策的情况，查处违纪党组织和党员的机关。监察是政府部门，是专司监督检查政府机构和政府系统公职人员的机关。纪检监察是党的纪律检查机关和政府的监察部门行使的两种职能。1993年纪委和监察局实行合署办公，一套班子，两块牌子，履行纪检监察两种职能。
2.1.2 纪检监察派驻机构概念
纪检监察派驻机构是根据党章党规和宪法、监察法有关规定，向同一级党和国家机关派驻的纪检监察机构，是纪委监委在党和国家机关及其他组织设立的常驻机构，代表派出机关履行监督职责，是上级纪委监委对下级党组织和领导干部的监督。派驻机构首要任务是监督驻在单位领导班子及成员和驻在单位党组（党委）管理的干部，是纪委监委工作的延伸。派驻机构根据派出机关授权，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，既依照党章和其他党内法规履行监督执纪问责职责，又依照宪法和监察法履行监督调查处置职责。
2.1.3 深化纪检监察派驻体制改革的意义
一是维护党中央权威和集中统一领导的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把健全党和国家监督体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，积极推进纪检监察派驻体制改革，大力加强纪检监察派驻机构建设。二是党中央作出的健全党和国家监督体系的重大决策部署，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，纪委监委向同级党和国家机关派驻纪检监察组，是实现这一目标的重要路径之一。《中华人民共和国监察法》正式实施后，中央和国家机关派驻机构名称统一改为中央纪委国家监委派驻纪检监察组，各省市地方按照上级部署进一步推动派驻机构改革工作。三是推进治理体系和治理能力现代化的客观需要。改革派驻机构领导体制，完善派驻监督工作机制，是实现全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。四是解决管党治党突出问题的有效举措。党中央在巩固党的十八大以来派驻监督取得的明显成效基础上，进一步深化中央纪委国家监委派驻机构改革，完善派驻监督体制机制，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供有力保证。
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2.2 纪检监察机关派驻体制改革的历程
2.2.1 派驻体制改革初创到发展阶段
中央监察委员会于 1927 年最初创立。1962 年党的八届十中全会上，中国共产党第一次做出《关于加强党的监察机关的决定》这一决议，允许中央监察委员会派出监察组常驻国务院各部门。党内根本大法对派驻监督作出权威规定是 1982 年党的十二大通过的党章规定，明确中央一级根据工作需要，可以派驻向部门和组织派驻人员。
派驻机构“双重领导一个为主”的管理模式的出现是在九十年代，中纪委发布了《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，规定了“派驻纪检监察机构实行中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委监察部领导为主”的领导体制。
派出机构统一管理试点最初在 2002 年当时的卫生部、国家发改委等八个部门开展，经过两年多的试点，也就形成了直接领导报告的模式，即派驻机构日常监督和查办案件工作直接受上级纪委领导，重要问题线索直接向上级纪委反映汇报。
表3-1 温州市L区改革后派驻机构设置情况
3 温州市 L 区纪检监察派驻体制改革实践............................ 13
3.1 温州市 L 区基本情况................................ 13
3.2 温州市 L 区纪检监察派驻体制改革的背景.......................... 13
4 温州市 L 区纪检监察派驻体制改革存在的问题及原因........................... 20
4.1 温州市 L 区纪检监察派驻体制改革存在的问题........................... 20
4.1.1 关键环节尚待破题.............................. 20
4.1.2 人员配置亟需加强............................. 20
5 完善温州市 L 区纪检监察派驻体制改革的对策......................... 28
5.1 完善制度建设框架........................... 28
5.1.1 加强派驻改革推进.............................. 28
5.1.2 提升定位准确性............................. 28
5 完善温州市 L 区纪检监察派驻体制改革的对策
5.1 完善制度建设框架
5.1.1 加强派驻改革推进
一是提高思想认识。派驻体制改革是党中央推行的大政方针，应当无条件的执行，各级党组织应当同声共气，不允许有任何杂音，必须开足马力以咬定青山不放松的韧劲将改革落到实处。中央纪委国家监委已经开好局、带好头，地方各级纪委监委应该迅速行动起来，跨越“深水区”，完善创新驱动的顶层设计框架。派驻纪检监察组机构如何设置、职能如何定位都应该做到全国上下一个思路、市县之间模式一致，形成上下对应、左右协调、共同发力的“一盘棋”框架。针对派驻体制改革遇到的实践经验不足的现实情况，做到先行先试、边做边改。针对对改革持有等待观望态度的少部分人，进一步加强思想政治教育以消除其对改革成效的疑虑，另外通过启用容错机制鼓励敢于干事创业者放下思想包袱。二是加强部门协作。在研究中发现，一些部门单位将派驻改革视作是纪委的职责，同本单位无关，这是一种片面的理解。深化派驻体制改革精神，应在更多场合以更丰富的形式开展全方面多层次的宣传发动，打造派驻改革与所有单位和广大干部职工都息息相关，是营造良好政治氛围的必然要求。纪检监察全覆盖，从中央到地方至上而下要求派驻机构监督其所派驻的部门和单位，被监督的部门应该具备看齐意识，带头学习党风廉政建设要求，落实好从严治党“一岗双责”主体责任，理解好派驻监督本质就是纪委监督，杜绝存在逃避监督、对抗监督的错误思想，保持一以贯之党中央决策部署的政治觉悟，认真协助做好派驻体制改革相关工作，以实际行动支持派驻纪检组履行监督职责。三是合理运用考核。各级纪委监委可以以推进派驻机构改革为契机，召开好动员会，将宣传派驻体制改革精神作为年度党建教育工作内容之一，将开展情况纳入党风廉政教育考核内容，以此作为推动派驻改革落地生根的有力抓手。
图 2.1 服务型政府与纳税服务的运行机制
6 主要结论和研究展望
2020 年是十三五规划的收官之年，是高水平全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜之年。中央纪委四次全会工作报告将“持续深化纪检监察体制改革，推动健全党和国家监督体系”作为 2020 年一项主要工作进行部署，这是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的具体举措。实践证明，依靠坚持高质量发展才能推动中国特色监督之路越走越宽广，才能确保全面从严治党取得更大战略性成果。
本文以温州市 L 区纪检监察派驻体制改革为研究对象，在学习和借鉴大量的研究文献基础上，运用所学的公共管理及公共服务理论知识，并结合实际工作中的经验体会进行讨论分析，阐明派驻体制改革的背景及研究温州市 L 区纪检监察派驻体制改革问题的目的和意义。在具体的研究中，回顾了我国纪检监察派驻体制改革的历程，对比存在的主要三种派驻监督模式，介绍温州市 L 区纪检监察派驻体制改革成立改革小组、内设机构和派驻机构同步改革、规范履职的机制、队伍建设的措施等四个方面的具体实践，分析了制度保障、履职监督、协作模式、队伍管理等四个方面改革成效，指出改革实践中存在的问题，从统一管理、明确定位、健全机制、强化队伍等方面入手，通过明确职责定位、界定监督权限、强化组织保障等行之有效的对策研究提出相关完善措施，以期建立职责明晰、齐抓共管的纪检监察新体系，使纪检监察派驻监督取得新成效。
参考文献（略）