政府信息公开领域中政民互动的研究——基于上海的案例分析

笔者认为政府部门应从动态化角度优化信息公开范围，加强主动信息公开与依申请公开之间的互动关系。完善依申请转主动公开制度，必须要建立完善的转化制度，规范对政府信息的属性鉴定，在信息生成、发布、解读、被申请、审查、公开等各个环节加强对信息的动态鉴定。规范对相关类型信息的梳理，做到同一属性、范围、事项的信息可公开，则相关类别信息皆应公开的依转主制度，将依转主制度作为主动信息公开与依申请公开之间连接的桥梁，将以政府为互动主体的主动信息公开领域与以公民为互动主体的依申请公开领域连接互通，增强信息间的互动流通，促进信息公开制度的不断完善。

第一章 政民互动的双重逻辑

第一节 政民互动的理论基础
一、民主行政理论
奥斯特洛姆主张民主行政具备人人平等参与公共事务管理、社区及代表拥有决定权、限制行政命令权到最低程度、政府官员是人民的公仆等特征。民主行政理论的另一代表人物沃尔多提倡民主、公共等价值取向，反对传统官僚制中行政效率为先的观念。
民主行政理论的核心在于其公开透明、回应性与参与性。首先，公开与透明。公民是政府的主人，政府只是依据公民的委托行使公权力。政府信息公开的要求来自于公众对信息需求的动机和权利，而政府对信息的控制和隐瞒倾向则与公民的信息公开需求间不可避免地构成一种紧张关系。其次，参与与回应。黑堡学派是民主行政理论的另一代表，它们认为公共行政的基本任务是实现有效地参与。行政权力中自由裁量权地存在是有必要的，但其使用应取决于公众的意见。如果说以往单一形式的政府信息公开的回应工作是出于政府合法性建设的要求，那么在更为具体层面上政民双主体的密切互动则是政府的服务性、回应性、开放性的体现。
虽然民主行政理论并未对互动这一概念直接进行探讨，但是互动行为背后所蕴含的开放性、回应性、参与性等基础价值是其理论所一直提倡的。这些价值间产生的交叉联系关系也正是通过互动这一行为予以体现。
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第二节 政民互动的现实需求
一、政府开放角度
政府是公共服务的提供者，是信息的代管者。信息是社会运行的纽带，它的一端连接着信息所有者，另一端是信息代理人。一部分学者认为履行行政职能、提供公共服务并掌握着公共信息的机构是政府信息公开的主体，因此，除了持狭义主体论者所认定的行政机关之外，立法机关、司法机关、部分承担行政职能的公共组织都在政府信息公开的主体范围之内。政民互动关系中的互动主体也包括以上部门。
服务型政府包含服务、透明、开放、回应等价值理念。政府的开放性、服务性、回应性与公民的参与性、知情权等不同的价值维度在互动这一模块中实现统一。政府履行信息公开的义务同时也对公民参与信息公开的行为作出回应，才能构成一个完整的互动过程。
二、公民参与角度
公民是权利的主体，是行政管理的客体，是服务的接收者，更是信息的所有者。公众与政府双方是一种“主体间互动”的双向关系。公众只有知悉信息才能了解政府的主张和措施，公众依据自身的需求获取相关信息并与信息公开主体产生互动的行为，是公民权利一种体现。
公民知情权、参与权、监督权、信息获取权的实现需要通过与政府的互动。政府信息公开不是一个静态的管理工作，政府发布信息只是起始环节，公民可根据自身的需要与政府产生互动，包含着公众利益的表达，也影响着行政过程的决策，推动政府依法行政、民主行政。如果没有公众参与的过程,政府信息传播就失去了回路,变成为一个单向的一次性活动,这就在很大意义上削弱了政府信息公开的价值。
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第二章 政民互动的层次路径——一个分析框架

第一节 政民互动三个层次的概述
根据政民双主体的互动态度和方向，简单分为三种模式：政府主动——公民被动式管理型单向互动，政府信息以通知、文件等结果形式告知，然后公民从政府网络平台中获取信息和服务；公民主动——政府被动式协商型双向互动，公众可依据自身需求申请特定政府信息公开，要求政府给予相对应的处理和答复，并对政府处理过程实现信息追踪；政府主动——公民主动式参与型多向互动，公民根据获取的信息和服务向政府网络平台输入信息反馈和评论，并且过程向公众公开实现多方互动，政府则从网络平台中收集反馈信息并对反馈信息和评论作出选择性回应，公民获取回应结果并在多次的反馈和回应中争取达到意见一致。
本文根据政民双方在信息公开中的具体情境以及互动深度，并结合以上三种模式，具体划分出以下三个领域的互动层次：
一、基于权利义务层面的单向管理式互动
公民有知情权、信息获取权，而政府作为信息资源的拥有者有履行政府信息公开的义务，政府与公民正是在这种权利与义务的基础上产生信息需求的互动；政府部门依据公众需求和自身的管理职能编制公开信息目录并在平台上主动发布政府信息26；这种模式互动的实质是告知行为，倾向于结果决策等信息的公开，依旧是一种以信息为对象的政府管理行为，并不考虑与公众之间的互动，表现为政府与公众之间的“单向不对称互动27”。
基于这一层面互动模式中的信息流是单向直线型的。政府会把信息公布在平台上，剩下的事就是公众来查询使用了。这种单向的公开只是让民众知晓信息而已,并不要求信息全程公开和民众参与。这样的信息传递是非常被动的，虽然简单易行，只需要将不损害部门利益且易于分类的信息进行公开就能完成公开职责，也无需担心公民因信息需求未得到满足而产生纠纷，但是与信息公开的价值初衷相差甚远。
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第二节 理想的互动路径阐述

一、路径阐述
施拉姆认为信息传播的双方存在着传送与反馈的关系，且呈循环状。政府信息公开服务不应仅限于信息的公开，更应该通过信息公开过程中的反馈与回应机制的构建促成在公开领域中形成与公民的良性互动。
如图 1 所示，政府信息公开工作需要经过发布、反馈、回应、讨论等一系列的循环过程。民众需要在政府信息互动反馈过程中形成获取、评价与改进等一系列信息行为。首先，在第一环节，政府编制主动信息公开目录，在政府信息平台发布相关信息；第二环节中民众产生信息需求与动机，主动从信息平台上通过阅览、查询、搜索等方式获取信息。若主动公开的信息无法满足公民的需求，或者公民在查询搜索信息时遇到障碍，则公民进入第三环节，通过依申请公开制度提交信息公开申请。第四环节中，政府部门针对信息申请进行处理审查，决定是否公开；第五环节中政府需要对信息申请的处理结果予以回复并说明理由；第六环节公民获取政府答复并进入第七环节，对政府答复的结果进行反馈，若满意，则互动过程结束，若不满意，则进入第八公众评议环节，“热心群众”通过点赞、跟帖、满意度评价等方式对该申请案件进行评价互动，同时政府予以回应；进入第九环节，若申请公民满意多方互动后的结果则互动结束，若仍旧不满意，则申请权利救济，进入第十环节，公民可申请行政复议或行政诉讼，同时政府必须参与救济环节的举证，进行最后一轮的互动。
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第三章 政府信息公开领域政民互动的上海案例 ..............19
第一节 基于权利义务层面的互动 ....................................19
一、政府主动公开义务的履行 ...................19
二、公众关注热点..................24
第四章 上海市政府信息公开领域中政民互动的问题及原因分析............33
第一节 上海市政府信息公开领域中政民互动存在的问题 ................33
一、信息流通不顺畅 .........................33
二、主体互动不彻底 .........................34
第五章 政府信息公开领域中政民良性互动的路径探讨 ........40
第一节 提升信息流通效率 ...............................40
一、健全法律体系，解决立法冲突 ................40
二、完善依转主制度，促进信息有序流转 ...........................40

第四章 上海市政府信息公开领域中政民互动的问题及原因分析

第一节 上海市政府信息公开领域中政民互动存在的问题
一、信息流通不顺畅
（一）主动信息与依申请信息关系混乱
政府部门机械地看待主动信息与依申请公开信息之间的关系，认为属于主动公开的信息不可再进行申请公开，依申请公开的信息只可对有自身生产、研究等需要的申请者公开，不能列入主动公开的信息目录。实际上依申请公开的信息是对主动公开信息目录中遗漏的部分的补充，它们只是信息公开中满足公民信息需求的两种形式，并不是一种互斥关系。而在上海市各区的依申请公开实践中，将已属于已主动公开范围为由拒绝公开的答复情形还有存在。对主动信息公开目录范围以及豁免公开信息范围不清楚的公民，难以界定自己需求的特定信息是否可以通过依申请公开渠道获得，这无形中给公民申请信息公开的权利行使行为设置了多重障碍。
虽然在新修订的条例中新增了“依申请转主动公开”制度，上海市各区政府也有在政府门户网站上设置“依申请转主动公开”栏目，但是这种转化依旧呈现一种零散的不确定形态，并没有通过完善的转化制度将主动信息与依申请公开信息之间实现动态的流通。

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第五章 政府信息公开领域中政民良性互动的路径探讨

第一节 提升信息流通效率
一、健全法律体系，解决立法冲突
首先，加快立法进程。我国的信息公开立法是自下而上来推动的，不像其他许多国家自上而下构建了完备的法律制度配套措施。《条例》对行政行为的约束远远不及法律，政府部门的自由裁量权为其不规范公开创造了条件。再者，国外政府信息公开立法的筹备都需要将近十年左右的时间，而我国只用了一年，短时间的立法筹备工作所带来的隐患已在十余年的信息公开实践中有所体现，各种不合理的规定都影响了信息公开的实际操作，这都需要引起相关领域立法者的重视，重新审视并完善这些事件中出现的矛盾和问题的症结，早日实现政府信息公开领域的有法可依。
其次，在我国，有关政府信息公开的权威法律文件是 2008 年出台的《条例》，然而其与相关的上位法如《保密法》《档案法》等间的立法逻辑上的冲突以及实践应用中的矛盾始终没有得到解决。这需要加快对《档案法》和《保密法》的修订工作，以避免在信息公开领域中的冲突与不便，减少政府部门以与上述法律规定冲突为挡箭牌的拒绝申请现象，规范政府部门的回应。
二、完善依转主制度，促进信息有序流转
政府部门应从动态化角度优化信息公开范围，加强主动信息公开与依申请公开之间的互动关系。完善依申请转主动公开制度，必须要建立完善的转化制度，规范对政府信息的属性鉴定，在信息生成、发布、解读、被申请、审查、公开等各个环节加强对信息的动态鉴定。规范对相关类型信息的梳理，做到同一属性、范围、事项的信息可公开，则相关类别信息皆应公开的依转主制度，将依转主制度作为主动信息公开与依申请公开之间连接的桥梁，将以政府为互动主体的主动信息公开领域与以公民为互动主体的依申请公开领域连接互通，增强信息间的互动流通，促进信息公开制度的不断完善。
参考文献（略）