农民工随迁子女义务教育政策执行偏差与矫治——以上海市为例

笔者认为为有效应对随迁子女义务教育的政策和执行的双重问题，应主要从以下维度着手：首先，从利益层面着手，优化主体利益关系，包括整合差异化的利益诉求、加强多主体间利益协调以及明确政府间治理责任；其次，从体制层面着手，构建强有力的钳制手段，包括实现监督机制归位、健全评估考核机制以及畅通信息沟通机制；再次，从环境层面在着手，培育良好的政策执行环境，包括保障政策信息认知平等、构建教育经费保障机制以及建立教育诉求反馈机制；最后，从技术层面着手，统一教育政策执行目标，包括厘清政策文本信息，完善相关法律法规。以此为基础，逐步形成政策文本指导实践执行，实践执行推动政策文本落实的双向用力局面，最大限度的保证随迁子女义务教育的良性与稳定发展。

第一章 绪论

第一节 选题背景及意义
一、选题背景
自上世纪 80 年代以来，城市为发展建设采取各种措施吸引劳动力，大量农民为增加收入和改变命运而进入城市就业。劳动力和城市的双向需求形成了我国持续大规模的人口流动。根据国家统计局公布的《全国农民工监测调查报告》显示，2014 年全国农民工的总量为 27395 万人，到 2018 年增至 28836 万人，五年间增长了 1441 万人，增幅为 5.26%。根据《全国教育事业发展统计公报》，2018 年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共 1424.04 万人。其中，在小学就读 1048.39 万人，在初中就读 375.65 万人1。相比 2014 年进城务工人员随迁子女的 1294.73 万人，五年间增加了 129.31 万人，增幅达 9．99%，比农民工增幅高 4.73%。在人口大量涌入的整体趋势下，进一步使流入地城市的医疗、住房、社保、教育等公共服务项目雪上加霜，面临前所未有的压力与挑战，其中随迁子女义务教育发展更是不容乐观。
通过比较国家统计局发布的农民工数量和教育部发布的随迁子女在校数量，近年来，我国随迁子女数量庞大，随迁子女人数与农民工人数大致保持同比例变化，随迁子女异地入学问题作为外出务工家庭的一种刚性需求，政府部门必须对其加以重视。

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第二节 文献综述
一、国内文献综述
（一）随迁子女教育资源供给不足问题研究
谢建社、牛喜霞和谢宇通过对珠三角城镇流动人口的系统调查发现，农民工随迁子女存在入学年龄大、就读民办学校比例高、转学率高、失学率高、犯罪率高和学习成绩低、升学率低、城镇认同感低等现象，直指教育资源供给不足的弊端4。雷万鹏、徐璐通过对我国６座城市农民工的调查研究，发现新生代农民工对子女对接受公办教育和优质教育有强烈需求，但由于流入地政府学位供应和入学需求呈现结构性失衡的矛盾，致使农民工随迁子女难以顺利入学，也一定程度上不起学5。胡恒钊则认为在新型城镇化的进程中，农民工随迁子女常常遭遇学校教育的尴尬与断链、家庭教育的缺失与乏力、社会教育的藩篱与排斥、自身心理的困惑与危机等问题，一定程度上加剧了随迁子女义务教育问题的复杂程度6。邬志辉、李静美在分析人口流动的基础上，提出了农民工随迁子女在城市面临的就读公校难、教育花费高、参加中考难等问题，并以此为切入点，提倡主要流入城市应公开空余学位数，引导相关需求人口合理流动；健全资金筹措机制，环节财政资源紧张的局势；还应该加大政府对随迁子女的支持力度，以减轻其入学压力7。李雨纯针对随迁子女义务教育中经费短缺、入学困难等问题，从教育财政公平的视角，指出以户籍制度为主的教育经费划拨方式的不合理性和农民工子女义务教育经费负担主体的不明确性是导致教育资源难以满足需求的主要原因，并认为政府应该从多发面着手，扩大教育资源供给8。
（二）随迁子女教育机会不公平问题研究
在既有关于农民工随迁子女义务教育问题的研究中，一部分学者认为农民工随迁子女和城市子女在教育机会上存在事实上的不平等，也即随迁子女一定程度上遭受了或正在遭受差别对待。
其中，孙中民，孙少柳认为当前的教育救助体系中，一定程度的重视教育成本分担问题，而忽略了对弱势群体的优先扶持，在此基础上，享受基础义务教育的弱势群体在面对升学和就业时仍然得不到政策的倾斜，也即当前的教育救助体系应在保持教育基本公平的前提下，一定程度的优先扶持弱势群体，使其不仅能得到享受教育的公平，也能得到教育之外的公平对待。9。黄兆信、谈丹、曲小远认为社会成本上的教育不公平不应有随迁子女群体一力承担，它更需要协同政府、企业和社会组织等多个层面的力量，最终解决当前阶段下的教育失衡问题，实现义务教育向更加公平的方向迈进。
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第二章 农民工随迁子女教育政策的演变历程

第一节 国家层面的随迁子女义务教育政策演变
“百年大计，教育为本”。保障每个孩子平等的接受义务教育是我国教育的目标，也是我国教育努力的方向。作为义务教育的一部分，随迁子女义务教育也随着城市化进程的推进逐渐步入社会的视野，并在进一步发展过程中呈现出诸多与社会不相适应的“异质性”问题。在此基础上，农民工随迁子女义务教育开始步入政策议程，其演变主要经历了三个阶段：
一、政策“限制”导向（1992-2000 年）
随着改革开放进入深水区，我国城市化进程也不断推进，这极大刺激了农民工群体朝经济发展较好的一线城市迁移，并呈现“家庭化”迁移趋势42。至 1992年，为应对人口迁移带来的随迁子女义务教育问题，国家制定并出台了《中华人民共和国义务教育法实施细则》，其中明确规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”，这一措施一定程度上缓解了农民工随迁子女接受义务教育的压力，但另一方面，单一借读而非接纳的方式远远满足不了庞大的目标群体，随迁子女义务教育问题仍然没有得到妥善解决。
至 1996 年，随着人口迁移规模的进一步扩大，《中华人民共和国义务教育法实施细则》已经难以满足如此庞大的教育需求。因此，国家教育委员会在此前《细则》的基础上制定并出台了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，其中规定适龄随迁子女可以持暂住证等向中小学（就近原则）申请入学，经学校审核通过之后才可以入学。
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第二节 从国家到地方：随迁子女义务教育地方政策的选择差异
一、以居住证为基础的各地政策门槛设定
国家政策下发到地方政府层面，各省市依据本地的情况，充分发挥自由裁量权，均采取了不同的随迁子女入学办法。在北、上、广、深等超大城市，在限制人口规模的基础上，以积分制为基本条件，提供包括教育、医疗、住房等在内的基本公共服务。另一方面，若公办的教育资源供给满足不了需求，政府则会一定量的购买公共服务，也即通过划拨经费、资源投放等将部分随迁子女安排到民办学校，保障其公平受教育的权利。
除了外来人口较多的超大城市，武汉、成都、杭州、苏州、郑州等城市也相继出台了针对随迁子女义务教育的专项政策，其中多以居住证为申请条件，向有关单位申请入学。随父母流入武汉的随迁子女，若要在武汉入学，必须满足三个条件：一是在武汉实际居住时间满半年，其开始时间以在相关公安部门的登记时间为准；二是证照齐全，含居住证、务工证（或经营许可证）；三是必须在一定的时间段内由家长或监护人向有关部门发起申请。
成都市沿用了各城市普遍接受的居住证制度，并以积分作为衡量标准。随迁子女义务教育的家庭要累计在成都缴纳城镇职工基本养老保险达到十分及以上（连续缴纳一年或以上），居住积分要达到一分及以上方可入学（连续居住满一年或以上），这也即“两个一年”政策，其中详细细则参见《成都市居住证持有人及本市户籍跨行政区域居住务工人员随迁子女就读中小学校实施办法》。

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第三章 随迁子女义务教育政策执行的上海样本分析......................24
第一节 调查设计与实施..........................24
一、前期准备...............................24
二、选址考量................................24
第四章 随迁子女教育政策执行偏差的多维度分析..................37
第一节 利益维度：不同利益主体的诉求差异..................................37
一、中央政府与流入地政府：整体与局部...............................37
二、公办学校与民办随迁子女学校：创优与维持......................38
第五章 随迁子女义务教育政策执行偏差的矫治............................45
第一节 利益层面：优化主体利益关系........................45
一、整合差异化利益诉求...............................45
二、加强多主体间利益协调.........................46

第五章 随迁子女义务教育政策执行偏差的矫治

第一节 利益层面：优化主体利益关系
随迁子女义务教育是在户籍制度、财政体制等一系列国家制度的大环境背景影响下所形成的教育问题，它根源于城乡分割、户籍制度和财政制度的有机结合，其中户籍制度给流动儿童入学设置了壁垒，而财政分担机制加重了其利益冲突。因此，必须从制度上合理解决中央与地方事权的问题，整合中央与地方、上级与下级的利益关系。最终，在加强利益协调，明确治理责任的基础上形成良好的利益关系。
一、整合差异化利益诉求
在随迁子女义务教育的实践过程中，所有的执行都是围绕利益展开的，也即不同的参与主体围绕差异化的利益诉求展开实践。因此，为了保证政策执行符合政策预期要求，必须要明确各参与主体的利益所求，在此基础上对其进行整合，从而保证利益最大化。
其中，中央政府对于随迁子女的利益诉求可以用“稳中有进”概括，其通过政策要达成的目标在于保证随迁子女义务教育的稳定和进步；地方政府对于随迁子女的利益诉求是在既定财政框架的支持下保证教育事业的稳步推进，与中央政府代表全局不同，地方政府更侧重局部的拔尖，也即地方的快速发展；公办学校的利益诉求则在于创优，也即在众多的公办学校中脱颖而出，获得知名度和经费支持；民办随迁子女学校的利益诉求则在于“维持生计”，也即通过种种手段，保证学校的发展与存在；城市家长的利益诉求在于“上的好”，在此基础上为孩子营造最好的学习环境；随迁子女家长的利益诉求在于“有学上”，在此基数上让孩子能够顺利入学。
因此，随迁子女义务教育政策的执行必须在整合差异化的利益诉求，理顺主体关系的基础上实现，也即只有满足或接近满足各方利益，政策执行才会朝着符合政策预期的方向发展。

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结语
随迁子女义务教育是在户籍制度和城市化发展的基础上演化出来的，是一种根植于社会发展的特殊性教育问题，更加涉及到亿万农民工群体的切身利益。但另一方面，随迁子女义务教育又不仅仅是一个教育问题，它还是一个涉及就业、住房、医疗等公共服务的综合性社会问题。在此基础上，各种问题不断交叉、重叠，并与复杂的社会相互交织，成为我国社会发展必须要面对，又亟待解决的现实问题。
作为义务教育的重要组成部分，妥善解决好随迁子女义务教育问题是社会发展必须要经历的过程，对于实现教育事业稳定起着不可或缺的重要作用。本文以上海市随迁子女义务教育政策执行研究对象，发现接受公平而有质量的教育是广大随迁子女的现实诉求。但在现有的情况下，农民工随迁子女仍然面临着入学门槛高、就读公校难、所接受教育质量差、选择机会少等问题，无论在教育机会选择还是在教育结果方面都与城市户籍的学生有着巨大的差距。此外，在进一步研究过程中发现，教育政策执行与复杂的社会现实之间亦存在矛盾，致使随迁子女义务教育政策在执行过程中偏离政策预期，呈现低效甚至无效执行局面。其中，影响教育政策执行的因素有多个方面的内容，但更的主要落在政策“以能”和政策执行“能不能”层面。此次基础上，为有效应对随迁子女义务教育的政策和执行的双重问题，应主要从以下维度着手：首先，从利益层面着手，优化主体利益关系，包括整合差异化的利益诉求、加强多主体间利益协调以及明确政府间治理责任；其次，从体制层面着手，构建强有力的钳制手段，包括实现监督机制归位、健全评估考核机制以及畅通信息沟通机制；再次，从环境层面在着手，培育良好的政策执行环境，包括保障政策信息认知平等、构建教育经费保障机制以及建立教育诉求反馈机制；最后，从技术层面着手，统一教育政策执行目标，包括厘清政策文本信息，完善相关法律法规。以此为基础，逐步形成政策文本指导实践执行，实践执行推动政策文本落实的双向用力局面，最大限度的保证随迁子女义务教育的良性与稳定发展。
参考文献（略）