政府主导老旧小区改造的运作逻辑研究-——以松江G60廊区改造政策执行为例

笔者通过对松江区 58 个旧街坊整体改造项目的研究，尤其是占全区一半任务量的 Y 街道的改造实践场景描述，发现改造政策执行呈现出层级性、多属性和引领性的特征，进而挖掘出旧街坊整体改造政策执行的三大运作机制：行政运作、社会运作、政治运作。这三大运作既有联系又有区别，在实际操作中是相互交织相辅相成的，共同促进改造政策的执行。

第一章 绪论

第一节 选题背景与意义
一、选题背景
（一）政策背景：国家新型城镇化
回顾改革开放四十多年来中国经济的飞速发展，两大动力引擎不可忽视：一是工业化，二是城镇化。我国的城镇化与经济发展相辅相成、相互依托，随着我国经济从变革到腾飞、再到转型的发展历程，城镇化也随之发生了阶段性的改变，但始终不变的是，政府一直是推动城镇化发展的第一主力。从城镇化发展的时间纵轴来看，我国政府主导式的城镇化进程大致可以概括为三个阶段：第一阶段是基于政治目标，作为推动经济发展的“配套措施”而进行的小城镇建设；第二个阶段是改革开放后为了给市场经济和外来资本提供支撑而进行的东部地区城镇化，体现为政治经济综合导向的政府主导；第三个阶段是 2013 年至今的基于国家整体发展战略顶层设计的地方政府规划推动。尤其是改革开放后，遵循着为经济发展助力、适应社会转型期人民对美好生活的追求、提升国家综合实力的三个目标导向，政府主导的城镇化进程走上了快速发展的道路。另一方面，从我国城镇化的方式和重心上看，已经实现了从土地增量向土地存量开发的转变。初期的城镇化进程以城市及其近郊地区的大拆大建为主，快速搭建城市的脉络布局并填充相应的基础设施，表现为城市规模的快速扩大、工业化的快速崛起和大量农村人口向城市的涌入。这一强劲的城市化势头贯穿我国经济发展的腾飞期，也随着我国产业升级、经济转型而逐渐步入“从量到质”的重心转变。城镇化不再以大规模地拆建为主，转而更加注重已有城市空间存量的开发升级、修补提质，迈入“以人为本”的国家新型城镇化。
新型城镇化在注重土地存量开发的基础上更加注重绿色和人文，“人的城镇化”成为当下城镇化进程的第一原则，在这一背景下，城市中旧时处于中心地位的老城区已经成为被一圈圈新城、工业园区等包围着的、制约经济社会发展、制约民生的“短板”，是存量开发中的重点关注区域，以旧城改造为主体的城市更新旨在通过硬件设施更新、社区共同体打造等赋予老城区新的活力。旧城改造涉及老城区的多个场域，其中最主要的还是作为城市细胞的社区，老旧小区的翻新改造是与居民最切身相关的社区大事，政府整体规划的顶层设计如何与底层群众切身利益相统筹是值得关注的问题。当前，在“城市治理要像绣花一样精细”的要求下，政府主导老旧小区改造是“补短板、促民生”的重中之重，如何通过城市更新让老城区换发新的活力实现价值增量成为基层政府积极响应新时代城镇化政策的重要举措。
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第二节 国内外研究综述
一、国内相关研究
（一）政府供给公共服务研究
城市更新涉及公共环境的改善和以此为基础的城市总体能级的提升，是政府部门为实现治理现代化、满足人民需求而付诸的社会实践，其根本意义上是政府面向社会供给的公共服务。在这一层面上，旧街坊整体改造从本质上说是政府供给公共服务的一项民生工程，公益性、公共性质凸显，正是由于此类公共服务极具公共物品特性，单纯地依靠市场的力量无法实现，政府基于自身职能和服务型政府的建设必须承担起应有的责任，承担起主导性角色。从时间上看，我国公共服务供给机制主要可以分为四个阶段：第一个阶段是 1949 年至 1978 年，在计划经济体制下建立起的广覆盖、低水平的公共服务供给网络；第二个阶段是 1978年至 1994 年，经济发展的热潮让政府无法兼顾公共服务供给，旧的服务体系同时瓦解；第三个阶段是 1994 年至 2002 年，伴随着经济体制改革政府开始探索建立新型的社会保障体系；第四个阶段是 2002 年至今，在服务型政府建设、“善治”、以人为本等理念的影响下，公共服务体系致力于更加全面和完善。纵观学者对公共服务供给问题的研究，可以分为以下几个角度：
1.政府包办与政府失灵
计划经济时代，全能型政府承担着社会公共服务供给的全部责任，建立起平均主义信仰下的国家包办制的公共服务体系，政府对社会公共服务实行包办统揽、垄断经营。2这一体系依托城乡二元结构，在城市形成了“单位制福利”、在农村形成了“集体福利制度”，城市职工能够得到诸如住房分配、教育保障、福利补贴、公费医疗等同质、免费的公共服务；农村呈现为以集体养老制度、合作医疗、基础教育为主体的公共服务保障，但是由于国家经济能力有限，这一服务体系总体上水平较低。尽管如此，郁建兴认为这一体系在资源匮乏的计划经济时期实现了“公共服务的普遍可及和均等化”3。另一方面，作为公共服务供给主体的政府部门又无法避免自身的缺陷，面临“政府失灵”的窘境。黄忠怀、杨娇娇认为导致政府失灵的因素主要为行政官僚机构的“结构低效”、政府的超然地位、政府目标与公众利益的偏差三方面，全能型政府神话被打破预示着第三部门出现的必要性4。除了结构化、制度化因素外，贾先文认为导致政府失灵的根本原因在于政府部门角色转换的滞后性，换言之，适时地根据市场、社会的发展状况动态、及时地转变自身角色才是缓解政府失灵的有效方式5。改革开放后，由政府全权包办的公共服务供给模式开始解体，更多的主体参与进公共服务的生产与供给，给学者们的研究视野带来了新的论题。

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第二章 政府主导老旧小区改造的松江实践

第一节 使命与特性：政府主导老旧小区改造之必要性
一、战略性规划需要政府承担主导角色
相比于大多数老城改造开发的市场化运作，G60 廊区内的老旧小区改造更具有政府规划引导、谋篇布局的意蕴。G60 科创走廊是松江区政府定位在“产业积聚、资源共享”的长三角实体经济发展策略上的重要部署，廊区的老旧小区改造也成为助力科创增量的配套举措。G60 科创走廊不仅需要产业技术的资源合作与互助平台，还需要依托城市发展的规划与人口红利，吸引优秀企业和人才入驻，这就需要通过旧城改造保障良好的居住环境和硬件设施，致力于实现“产城融合”发展。同时，松江新老城区的协调融合发展也有望通过旧街坊整体改造来实现，这一项“慧民生、促发展”的举措不仅承担着政府提供公共服务改善居住水平的政策意愿，也能够激发松江城区的未来发展潜力。这样的战略性规划无疑需要政府部门牵头实施，发挥政党的规划引领作用，同时整合区域内资源，搭建共商共议平台，协调各方促成政策落地。
松江区 58 个旧街坊的整体改造关乎 G60 科创走廊人才发展战略和“产城融合”的发展策略，是由松江区政府牵头联合区域内其他政府部门、开发商，积极与社区居民沟通协调、综合实施的民生项目。在我国的政党体制和具体国情下，当带有强烈政策意愿和公共价值的政策落地时，需要政府承担主导性角色，发挥领导带头作用，带领市场和社会的力量积极参与共同促进政策目标的达成。

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第二节 松江 G60 廊区旧街坊整体改造项目
一、G60 科创走廊规划与老城的区位重叠
G60 科创走廊是新时代长三角区域协同、带动产业群城市群共同发展的战略规划，是新时代加快区域协调发展、促进产业转型升级的重大举措。G60 科创走廊建设最早起源于上海市松江区 2016 年打造的“G60 上海松江科创走廊”，主要以 G60 松江段为中轴进行辐射状延伸，利用产业集聚和交通优势为沿线企业打造协同、交流、互享的广阔平台，提高经济发展的协同创新能力。2016 年至今，G60科创走廊的建设范围已经覆盖到整个长三角区域，纵观其建设过程，大致可以概括为三个阶段：第一阶段是松江区在 2016 年 5 月提出要沿区内 G60 高速公路段打造集产城融合繁荣科创走廊，依托的就是 G60 穿境而过的区位优势和大多数企业都分布在高速沿线的产业地理优势，这是松江区 G60 科创走廊的 1.0 版本；2017 年，杭州市、嘉兴市加入松江区共同建设沪嘉杭 G60 科创走廊并签订了《沪嘉杭 G60 科创走廊建设战略合作协议》，科创走廊的覆盖范围沿 G60 高速向南延伸至嘉兴、杭州，升级为 2.0 版本的沪嘉杭 G60 科创走廊；2018 年，G60 科创走廊建设又同时加入了金华、合肥等六座城市，形成了“一廊一核多城”的空间布局，科创走廊战略从最初的城市战略上升到长三角区域性战略，迈入 3.0 时代。2018 年 6 月，处于 G60 高速公路和沪苏湖合高铁通道两大交通动脉沿线的九大城市（包括上海松江、浙江嘉兴、湖州、杭州、金华、江苏苏州、安徽宣城、芜湖、合肥）签署了共建 G60 科创走廊战略合作协议，共同打造科创走廊的 3.0 时代。这是区域性发展的综合战略，伙伴城市间共享资源、信息、技术，加速提高创新能力，对于上海市而言，G60 科创走廊正在成为服务全球科创中心建设的重要承载区，3.0 时代更要承载自己的价值使命。《G60 科创走廊总体发展规划 3.0版》提出了 G60 的新定位：践行发展理念，按照利益共享、责任共担的原则，聚焦“中国制造 2025”战略，率先打响上海“四大品牌”，科创驱动“中国制造”迈向“中国创造”，形成区域协同创新框架体系，发挥 G60 科创走廊在长三角更高质量一体化发展中的示范作用，将 G60 科创走廊打造成为长三角贯彻新发展理念引领示范区的重要引擎。
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第三章 政府主导老旧小区改造政策执行的现实运作··················43
第一节 自上而下的行政运作·················43
一、新时代唤醒“政府主导”的统筹引领价值···················43
二、政府主导改造下的组织架构和运作机制························44
第四章 政府主导老旧小区改造政策执行的运作困境··················57
第一节 行政运作中的现实执行偏差·····················57
一、效率理性支配下政策执行的权力异化··························57
二、偏离目标和轨道的运动式治理风险······················58
第五章 政府主导老旧小区改造政策执行的逻辑出路··················70
第一节 老旧小区改造需以行政运作嵌入政治运作··············70
一、从“政绩导向”到“公共价值导向”························70
二、从“层层下压”到“整合动员”··················71

第五章 政府主导老旧小区改造政策执行的逻辑出路

第一节 老旧小区改造需以行政运作嵌入政治运作
一、从“政绩导向”到“公共价值导向
”“对国家意志的执行”是行政的核心内涵，正是由于行政运作重执行结果、重工作考核的现实手法，使其具有明显的“工具理性”特征。国家意志转化为政策指令层层细化，政治任务层层下压，最终集中在城市街道、农村乡镇的基层政策执行者身上，基层官员为了在“政治晋升锦标赛”中获得优势地位，往往趋向于执行“容易出政绩、出效果”的治理任务，表现出“政绩导向”的激励机制。有学者在研究乡镇干部执行拆迁补偿安置政策中同样体现出政绩逻辑：“为了保持自身优势和职位晋升的可能性，地方官员倾向于在行政活动中做出有利于体现自身政绩、却违背相关政策法规或行政规律的行为”89。政绩导向的本质上是政策执行的异化行为，是行政体制中强调绩效考核所带来的负面影响，在松江区的老旧街坊改造中，公益性的民生改造工程同样存在着政绩导向的行政行为，街道乃至社区工作者在“五违四必”整治中采取强制甚至非常规手段以达到政治目标。另外，小区门头改造和楼幢外立面的统一改造也引发了居民将其视为“形象工程”的质疑。
行政运作的政绩导向与旧街坊整体改造的公益性之间存在张力，在政绩导向趋势下，效率和目标成为老旧小区改造的指挥棒，势必会引发居民和政策执行者之间的矛盾冲突。旧区居民对政策的前期接受与配合也是建立在政府为民生办实事的基础上，对政府行为的公共价值抱有很大期待，由此，改造过程中政绩导向的行政行为需要以公共价值来驱动和矫正。具体说来，首先，需要矫正基层政策执行者的价值观念，政策执行不是简单的落实，旧区改造也不是简单的“物”的改造，需要正视旧区改造背后上级政府的顶层设计与民生考虑，需要关注老旧小区“公共精神”的塑造。其次，地方政府在政策传导中的“再决策行为”需要延续上级政府蕴藏在政策中的公共价值，减少政策执行的目标偏差。
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第六章 总结与讨论

第一节 研究结论
在进入新型城镇化阶段后，旧城改造成为存量开发的重要部分，“人的城镇化”的价值导向使旧城改造中市场力量的参与受到来自政府和公共精神的约束。在对老旧街坊式小区这一特定对象的改造中，由于规划的整体布局和老旧小区的自身特点，政府主导的公益性改造成为老旧小区焕发生命力、与新城融合发展的契机。公益性的老旧小区改造需要政府主导实施，包括政策制定、改造规划、项目实施、后续维护等，其在本质上来说是政府供给公共服务的一类民生工程，应当坚守社会效益和公共价值导向。通过对松江区 58 个旧街坊整体改造项目的研究，尤其是占全区一半任务量的 Y 街道的改造实践场景描述，发现改造政策执行呈现出层级性、多属性和引领性的特征，进而挖掘出旧街坊整体改造政策执行的三大运作机制：行政运作、社会运作、政治运作。这三大运作既有联系又有区别，在实际操作中是相互交织相辅相成的，共同促进改造政策的执行。但是在不同的治理场域各自的角色不同：在“市--区--街镇”的科层体制下，政策传导、组织动员的过程中政治运作是核心；在街镇承担主要实施单位的权责分配下，行政运作发挥主要作用；在多元参与的社区治理场域中社会运作占主体地位，但是政府的主导性角色贯穿始终，担当着资源配置、任务考核、矛盾协调、区域整合的“领导者”，关键是发挥“规划引领、统筹协调、整合动员”的主导性功能，凸显“政府主导”的本质规范。
参考文献（略）