多源流视角下我国公共政策议程设置研究——以《校车安全管理条例》为例

文章基于校车政策议程设置中面临的阻碍，延伸至给其他领域的政策议程设置，发现问题并提出优化建议。这也是本研究对政策制定者和领导者的启迪和意义所在。而构建中国情境下新媒体嵌入多源流理论分析框架对我国公共政策设置的研究也具有适用价值,可以为我国公共政策议程设置的优化产生推动作用。

第一章 绪论

第一节 选题背景与意义
一、选题背景
随着经济发展和社会变革，我国在取得巨大成就的同时，也面临越来越复杂的社会治理环境。各种利益和需求错综交叉，党和政府面临的决策环境越来越复杂，政策制定内容、范围对公民生活的影响影响逐渐加深。作为一项政策制定的基础，议程设置是一个社会问题上升到政策问题、进入议事日程的过程。而伴随政府治理模式的转变、信息时代的更替以及民主意识的觉醒，传统单向性、封闭性的政策议程设置已不符合时代需求。多媒体技术的冲击，民主力量的崛起以及党政观念和治理模式的转变促进了政策议程设置的现代化转变。
一方面，媒体技术的快速发展为公众的生活带来了一定的影响，扩大了公众获取相关信息的渠道，增进了人们以媒体为平台的深层互动。加上民主意识逐渐觉醒，开始将新媒体作为维护权利，表达意见的平台。在一定程度上造成传统议程冲击，加速了政策议程的改变。另一方面，公共政策的制定会受到政府的治理理念及模式改变的影响。我国目前处于多元主体协同治理的政治环境中，中共十八大提出，治理和决策是以公共利益为目标的各个主体共同合作的过程，传统的以精英为主导，公众缺少话语权的治理模式已不符合现代社会的需求。强调社会治理主体的多元化，多组织的协同管理已成为当今时代的主流。
二、选题意义
（一）理论意义
本文主要探讨社会变革，时代发展背景下政策议程设置趋向优化问题，关系到公共政策制定的科学化及民主化发展。公共政策议程设置中多源流模型的嵌入，不仅在理论上拓展了多源流理论的应用范围，还进一步丰富了公共政策的研究成果。近年来，对于政策议程设置和理论模型的研究数不胜数，但基于中国情境下多源流模型的建构及媒体的选择性嵌入来分析教育政策的制定过程还存在一定空白。利用建构后的多源流模型，分析我国相关政策制定过程，为多源流理论的中国研究提供了一个全新的视角，也为我国政策制定的科学化和民主化提供了借鉴经验。
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第二节 国内研究综述
（一）政策议程设置
在我国，对于政策议程，张金马将其定义为“把政策问题归入政府或行政机构提出解决对策的过程，它揭示了一个公共问题进入政策议程设置过程的方法和需要考虑的影响因素”12。经过对议程设置及公众参与度的研究，王绍光提出了动员模式，关门模式，借力模式，内参模式，上书模式和外压模式六种制定公共政策的模式13。他认为，伴随社会体制的变化，民主力量的崛起以及专家和媒体影响力的提升，外压模式已成为当今社会常见的议程设置模式。刘伟通过研究西方议程变化，在总结政策变迁的理论基础上提出了中国情境下的体制——过程模型14。王春福主要介绍了议程设置的协同回应模式。15他指出，该模式实现了主体互动表达需求，政府有效回应实现供给。任峰指出，现阶段传统的政策设置已不符合时代要求，政府开始转换地位，成为引导政策制定的带领者16。媒体技术的崛起，专家的积极表现以及政府理念的进步为推动政策议程设置优化发挥着重要影响力。
（二）新媒体时代政策议程设置
媒体时代是以网络为基础的具有虚拟性、匿名性以及传播性的社会形态。舒文琼提出，从社会层面来看，媒体社会是基于网络技术为形态产生的人们信息互动的虚拟空间；技术层面，媒体社会是所有事务基于互联网技术传播、互动、反馈的信息机制。新媒体的出现和发展，引领着政策议程设置走向新时代。在《中国互联网络发展状况统汁报告》（第 44 次）中指出，我国互联网普及率在 2019年 6 月为 61.2％，同时，网民的数量高达 8.54 亿，较 2018 年底提升 1.6 个百分点，网络应用已成为社会常态17。在我国，对媒体议程的关注始于 20 世纪 90年代，研究视角是媒体及民主的联系，例如李元书的媒体八功能说，认为媒体作用主要表现在：舆论引导、沟通渠道、政府监督等方面18。陈潭则认同了媒体的利益表达渠道作用，认为媒体给予了公众一个非制度性利益表达渠道19。也有学者提出媒体的影响能力是基于国情决定的。而在我国，媒体的发声是受到政府管控力度、技术传播能动及公众民主意识的影响的20，如何更好的应用新媒体，成为政府面对的新议题。
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第二章 核心概念与理论基础

第一节 核心概念
一、政策议程
目前，在公共政策学术界对于政策议程的准确定义仍争论不休，为了更好地掌握政策议程的内涵，本文对公共政策学术界著名学者的观点进行归纳。国外著名的公共政策研究学者托马斯·A·伯克兰23将政策议程的创设看作是政策矛盾、社会问题解决的手段，认为政策议程就是为了解决社会矛盾的。解决社会矛盾，政策问题是目的，政策议程相当于工具。另外的两位公共政策研究学者科布和埃尔德却认为政策议程是国家选择动用国家权力干预的问题，政策议程代表的是国家不容忽视的社会问题，而不只是手段。另外一位学者詹姆斯·E·安德森24认为，政策议程体现的是利益要求，社会中每个阶层集团无时无刻都在提出利益诉求，而政策议程就是回应利益诉求的体现。国内公共政策研究学者张金马先生将政策议程归纳为：政策议程即公共部门为解决社会矛盾，经过反复的论证、研究和讨论，试图得出解决问题方法的讨论过程。
由此可见，公共政策研究的学者们之间关于政策议程的定义尚未达成一致的意见。虽然学者对于政策议程的定义分歧不一，但从本质上来说，也存在着共同点。首先，政策议程的制定主体是国家有关机关，具体来看就是政府的公共部门，同时为了适应经济的发展和社会问题的复杂性，政府公共部门制定的政策议程也呈现多元化的态势。次而，尽管社会问题非常繁多，却只有社会矛盾及对应的政策问题才是政策议程的重点对象，只有值得关注的问题才能被政府公共部门讨论并且加以治理，因此具有选择性的特点。归纳以上国内外著名的公共政策研究学者们对于政策议程的定义定义，可以得出结论：在特定的政治及社会环境下，多元主体以问题的重要程度及其发展的迫切程度排列问题与事件进入政策议事日程的顺序，依据具体情况对某些问题优先处理，这一过程即为政策议程。

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第二节 理论基础
一、议程设置理论
核心观点主要来源于政治学的议程设置理论，是指大众传媒对社会各类事物造成影响的方式。该思想最早是由李普曼在《舆论》中提出的，该书被视为传播学的学术经典。美国传播学家唐纳德·肖、M.E.麦库姆斯在其论文《大众传播的议程设置功能》中最早提出“议程设置功能”这一假说，该论文是关于 1968 年美国总统选举期间的一份调研总结，基于各类传媒的不同选举报道对选民影响的调查。该论文于 1972 年被发表在《舆论季刊》上29。
议程设置理论给出了这样一种观点：一般情况下，在某一具体事件或意见上，大众媒介无法对人们的看法或理解造成一定程度的影响，但若要在左右大众对某事件或意见的看法时，大众传媒可以通过给出相应信息议题、推动民众关注某些信息或通过给民众安排议程以影响他们的讨论顺序来达到。该理论认为，公众对某一类事件的关注程度与大众媒介对这一类事件的强调程度呈正比。传媒安排的议题会在不同程度上改变受众对事物或信息重要性的认识，甚至会影响大众在不同事件上的行动顺序。在对问题重要性的看法上，公众议程与媒介议程不谋而合，产生这种现象的原因是因为这种吻合现象与接触媒体的数量成正相关：对于经常与大众传媒接触的民众，其个人议程和传媒议程更趋于一致，这类民众的视角不仅仅集中于传媒强调的问题，更看重这些问题是如何表达的。由此可以看出，传媒对受众的影响因素是媒介强调的议题，更深层次来讲，还有对受众态度和行为的影响。

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第三章 政策议程设置的多源流模型建构............................17
第一节 多源流模型的中国情境分析...............................17
一、政治源流的主导地位....................18
二、三条源流相互影响与关联...............................19
第四章 校车安全政策议程设置的多源流互动.....................................33
第一节 案例选择与设计.......................................33
一、案例选择的合理性.....................33
二、案例概述......................34
第五章 阻碍政策议程设置的因素分析..................50
第一节 问题构建的制度性渠道不足..................................50
一、网络舆情指标体系构建未完善...........................50
二、网络民意反馈并不等同于真实民意......................50

第六章 优化我国政策议程设置的策略

第一节 及时识别政策问题
一、构建完善的舆情指标体系
构建网络社会完善的舆情指标体系目的是对网络社会舆情进行高度、妥善处理，对网络群众热议的社会焦点进行甄别并及时发布权威消息。完成上述任务就要构建层次分明、机构完整的系统性舆情指标体系，才能更深入、更全面地掌握社会舆情的走势。完善的社会舆情指标体系需要适合中国本土市场，顺应当今网络体系的发展趋势，根据社会的发展形势来作出调整和改变。政府还需要建立网络信息情报机构，建立高效的社会舆情信息中心和舆情监察站。利用网络技术，构建舆情信息定期分析制度、重要舆情信息限时报送制度、舆情信息需求要点通报制度等不同管理制度。比如新华网社会互联网舆情分析监测中心，建立在规模庞大的舆情分析学家、先进的网络科技手段和新华网权威媒体平台，为政府机关提供舆论引导和危机公关、电视舆情监测、全中国以至全世界网络舆情等多项网络舆情监督服务57。
二、创建有效的公共利益表达渠道
针对逐渐多元发展趋势的利益需求，现阶段的体制化议程设置体系要求政治系统可以合理容纳不同的利益诉求，将政治系统改造成公众能将实际问题有效反映的手段。例如完善政协委员、全国人民代表大会代表、共产党代表和群众建立的联系制度，展现政协委员和全国人民代表大会的表率性，利用 QQ、邮箱、微博等社交平台来关注民生，了解民情，将政府机关改造为表达群众利益诉求的主导者，为基层群众构建表达利益诉求的通道。在我国，不同收入群体、东西部地区、城市农村之间都在信息方面存在着巨大的鸿沟，增多了网络媒介上的不公正现象，现实社会的民众矛盾进一步加深。因此政府要消除不同收入群体、东西部地区、城市农村之间信息方面存在着的鸿沟，确保参与网络政治制度的全面发展。起初要建立优惠和扶持政策，在农村区域大力建设互联网基建设施，利用人才、技术、资金等资源来扶持欠发达飞去接入互联网的成功率。
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结论与展望

第一节 结论
综上可以得出，《校车安全管理条例》这一政策出台基本是符合修正后的多源流运行轨迹的。是甘肃校车事件这一焦点事件推开政策之窗时，政策企业家们抓住机会，推动三流汇合的结果。在此过程中三源流、企业家以及焦点事件对于推动政策议程设置所发挥的作用得到验证，进一步契合了多源流的理论逻辑。同时也说明了多源流理论在中国具备一定的适用性。研究发现，多媒体技术的冲击，民主力量的崛起以及党政观念和治理模式的转变促进了政策议程设置的开放性转变，同时也提出了一些挑战。文章基于校车政策议程设置中面临的阻碍，延伸至给其他领域的政策议程设置，发现问题并提出优化建议。这也是本研究对政策制定者和领导者的启迪和意义所在。而构建中国情境下新媒体嵌入多源流理论分析框架对我国公共政策设置的研究也具有适用价值,可以为我国公共政策议程设置的优化产生推动作用。
参考文献（略）