杭州市垃圾分类政策执行研究——基于史密斯政策执行理论的分析视角

笔者认为史密斯政策执行四要素作为分析框架。从政策本身而言，政策目标和标准不能满足实践需求；从执行机构而言，执行主体执行力不强、参与主体单一、宣传存在偏差；从目标群体而言，居民掌握相关知识水平低、参与度和配合度都不高。包括政策、经济、文化等因素在内的政策部分外部环境是缺失的。而产生政策执行梗阻的原因是复杂的，有多重因素值得分析。政策本身有待完善、政策执行机构存在缺陷、目标群体陷入集体困境、政策环境的限制等是现存问题的主要原因。最后针对以上问题，提出具有借鉴性的对策。完善政策设计、提升执行机构的执行力、提高居民参与垃圾分类的积极性、优化城市生活垃圾分类政策执行的环境。

第一章 核心概念与理论基础

第一节 核心概念
一、城市生活垃圾分类的概念界定
根据《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》第八十八条规定，生活垃圾指的是日常生活中或者为日常生活提供服务的生活中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。按照规定生活垃圾属于固体废弃物的范畴。48城市生活垃圾一般指来自社区、企事业办公单位、商业中心等地方的生活垃圾。49基于研究的需要，本研究的范围主要考虑的是城市居民居住的小区，企事业办公单位等地点的生活垃圾都不在本研究范围内。
生活垃圾分类的概念可以从广义和狭义两个层面理解。从广义上理解，生活垃圾分类是一个完整的系统，涉及分类投放、收集、运输和处理等环节，是对垃圾的综合治理。从狭义上理解，是指生活垃圾按照不同的处理方式与标准进行分类。主要是指分类投放过程，作为整个处理系统中的其中一环。本研究中对于垃圾分类的定义采用狭义的理解。
二、政策执行梗阻的概念界定
多位学者基于研究的需要对政策执行的概念进行界定。钱再见认为公共政策执行是指组织成员基于一定目标，而将其付诸于实际行动的过程。50陆锋明认公共执行既有静态的架构也有动态的进程，并且能够不断与外部环境进行互动的系统。51高建华持相似观点，认为政策执行是一个动态过程，是为实现政策目标的过程而不断调适的行为。52不同的学者基于自身研究的需要，对公共政策执行给定不同的定义，虽然学者表述存在较大的差异，但是具体的内涵是相似的。结合已有关于政策执行的定义，笔者认为政策执行是执行主体在政策目标的指导下，运用各种政策资源、手段和工具，以期促进政策有效执行。而政策有效性是受政策本身、执行机构、目标群体、政策环境等因素的影响。本研究在这一概念的基础上对城市生活垃圾分类政策执行展开研究。
《辞海》中将梗阻解释为阻塞、断绝、阻拦、阻挡。政策执行梗阻指的是政策执行的过程中存在问题，或者说政策执行效果不佳。本研究借助梗阻一词来表达：在受其他因素的影响下，城市生活垃圾分类政策执行效果不佳。
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第二节 理论基础
一、公共政策过程理论
对于政策过程的理解可以分为两类，一类指的是政策制定过程；另一类指的是政策执行过程。随着西方政策学研究不断地成熟，政策过程研究也从关注政策制定前期几个环节的研究转向政策后期执行以及评估环节的研究。何华兵基于我国的现状，给公共政策过程定义为政策制定者基于一定的事实，在经验、理论和分析方法的指导下，从不同层面分析和研究政策执行过程中各要素之间的关系，提供科学的框架体系。
公共政策过程理论之所以能够盛行，是因为其不仅仅关注政策宏观的理论，而且更关注为易于人们理解将政策过程分解的政策阶段。国内外学者尝试提出了多种政策执行模型。史密斯政策执行过程模型、政策执行循环模型、政策执行综合模型等，这些都是现阶段较为经典的模型。这为本研究的展开提供了思路。关注城市生活垃圾分类政策的执行这一环节，在政策执行理论框架的指导下，借助史密斯政策执行过程模型来研究分类政策的执行，关注执行过程中的多种要素，理解和分析政策过程中的运行逻辑。
二、史密斯政策执行过程模型
（一）史密斯政策执行过程模型
1.史密斯模型的内涵
托马斯.史密斯是最早对政策执行影响因素进行分析的学者。他梳理和归纳了影响政策执行的因素，提出公共政策执行过程的理论框架。将政策执行与制定政策区分开来，认为这是相互作用的两个体系。政策执行“四因素”即理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境，这四者之间彼此互动。在互动的过程中从紧张的状态走向协调，接着将政策的执行结果反馈到政策制定的过程中去，形成一个动态系统。影响公共政策有效执行的因素是多方面的，对公共政策执行影响因素的研究，一定程度上已经达成了共识，基本都是在史密斯模型的基础之上增加或者删减几个要素。政策执行既要考虑政策本身的因素，还要考虑执行机构、政策环境、目标群体等影响因素，尤其要关注目标群体这一要素。

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第二章 城市生活垃圾分类政策简介

第一节 政策制定的背景
2005 年习近平总书记在浙江工作期间就提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。十八大召开以来，更加强调生态文明建设的基础性地位。将生态文明建设提高到新的高度，融入到发展的各个领域。2019 年十九大报告中指出加强生活垃圾的处置。生活垃圾从源头分类不仅可以实现垃圾分类“三化”的目标，而且还可以推进生态文明建设，垃圾分类是生态文明建设的基础性工程，是重要环节，体现了生态文明发展的理念。生活垃圾分类是民生关键小事，也是社会发展的大事。
杭州市是浙江省的省会城市，是历史文化名城，也是相当具有潜力的旅游城市。杭州市将自身定位为国际旅游城市，今后也朝着这个方向发展。毋庸置疑这对城市的生态环境会有更高的要求。杭州市正以高标准推进环境建设，同时也意识到了生活垃圾分类在环境建设进程中的意义。深入践行绿色发展理念，不断完善生活垃圾分类体系，推进该项工作的顺利开展。坚持响应号召，更加积极主动的走生态文明发展道路。无论是国家层面还是就杭州市而言，都将生活垃圾分类政策的执行视为生态文明建设工作的重点内容。
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第二节 城市生活垃圾分类政策的发展历程
一、城市生活垃圾分类政策的初期
20 世纪 80 年代，我国就已经开始关注城市环境面貌问题，垃圾问题是作为其中的一部分而被注意。在当时强调对废品的回收，将废品回收点纳入城市的规划之中。到 20 世纪 90 年代，才逐渐开始聚焦到城市生活垃圾问题，逐渐制定了政策法规性文件。1992 年制定《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》，该通知编制垃圾处理设施计划，强调要重视城市垃圾的回收利用，提高回收利用率，并指出纸类、玻璃、金属等都属于再生资源。城市生活垃圾分类的政策初期是指导性或者说建议性的政策，并没有提出明确的要求。1980 年至 2000年为政策的初步探索阶段，从政策的内容看，生活垃圾作为城市环境的一部分，并没有受到足够的关注。从政策的性质来看，这一时期的政策主要是鼓励建议性的或者说带有宣传教育性质的。从颁布的政策文种来看，主要是以报告、通知以及管理办法的形式公布。

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第三章 杭州市生活垃圾分类政策执行分析.....................25
第一节 杭州市生活垃圾分类治理概况 .............................25
一、杭州市概况.........................25
二、杭州市生活垃圾分类政策文件......................26
第四章 史密斯政策执行模型影响因素与垃圾分类政策执行梗阻分析................................40
第一节 政策内容分析.................................40
一、政策目标模糊，难以操作 ....................................40
二、政策制定的标准不能满足现实需求...............................40
第五章 城市生活垃圾分类政策执行梗阻的原因分析...........................49
第一节 政策本身有待完善.............................49
一、缺乏前期调研....................................49
二、政策内容缺乏合理研究.....................50

第六章 提高城市生活垃圾分类政策执行效果的对策

第一节 完善政策设计
一、完善政策体系
政策执行依赖于完备的政策法规体系。就世界范围而言，日本垃圾分类工作做得可以说是数一数二的，主要是因为完备的政策法规。日本制定了不同层级的法律，有基本法、综合性的法律，还有具体的政策法规。日本对垃圾分类的类别做出了相当详细的规定，会针对某一类别的垃圾进行明确规定。比如日本针对家电这一类别的垃圾专门制定回收法。英国在整个欧洲都可以说做得比较好，主要归功于政策法规。英国对垃圾分类非常严格，制定了一系列的法规体系。德国、澳大利亚也制定了垃圾分类细则。从这些国家的经验而言，完备的政策是城市生活垃圾分类政策有效的执行的必要条件。此外，还需要随着经济社会的发展、人民素质的提高，不断完善相关政策，实现垃圾分类执行的过程中有章可循。
二、进一步细化政策内容
杭州市结合生活垃圾分类政策不断的推进，也在不断完善相关法律法规，但是杭州市相关的政策法规仍然是宽泛的，没有提出具体解决方案。接下来要做的是细化政策内容，对垃圾分类进行精细化的管理。各地根据自然资源、经济发展水平、居民的素质采取循序渐近的方式，在垃圾分类试点的初期可以减少类别以增加居民的信心。帮助居民完善分类知识体系，准备把握垃圾分类类别，以提高效率。此外，非正式垃圾分类组织，例如拾荒者是没有纳入垃圾分类管理系统，而拾荒者是现实存在且不可忽视的这么一个群体。整合非正式组织助力垃圾分类收集工作，同时要改善拾荒者工作的条件，为他们提供相应的保障，将拾荒者纳入管理系统。
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总结与展望

一、研究总结
本研究通过借助相关文献资料、政府门户网站、问卷调查所获得的信息、生活垃圾分类政策的文本进行梳理和概括，总结出垃圾分类政策发展的历程。通过对杭州市部分居民展开实地调研，从而对杭州市生活垃圾分类政策执行现状进行分析。可以发现虽取得了一定的成效，但还是存在政策执行梗阻现象。史密斯政策执行四要素作为分析框架。从政策本身而言，政策目标和标准不能满足实践需求；从执行机构而言，执行主体执行力不强、参与主体单一、宣传存在偏差；从目标群体而言，居民掌握相关知识水平低、参与度和配合度都不高。包括政策、经济、文化等因素在内的政策部分外部环境是缺失的。而产生政策执行梗阻的原因是复杂的，有多重因素值得分析。政策本身有待完善、政策执行机构存在缺陷、目标群体陷入集体困境、政策环境的限制等是现存问题的主要原因。最后针对以上问题，提出具有借鉴性的对策。完善政策设计、提升执行机构的执行力、提高居民参与垃圾分类的积极性、优化城市生活垃圾分类政策执行的环境。
总之，生活垃圾分类是一项系统工程，要意识到这项工作绝不是容易的事情。在此基础之上，协调好各个要素贯彻垃圾分类政策。坚持生活垃圾的减量化和资源化，减少环境污染，切不可为了分类而分类，这样既会导致人力、物资的浪费，也会降低政府的公信力。
参考文献（略）