县级监察委员会治理基层“微腐败”的路径优化范文研究

笔者结合该市监察委员会治理“微腐败”工作中遇到的难点及原因，并结合相关理论知识及本人的思考。本文得出以下结论：一是健全县级监委派出监察机构、监察专员的法律法规。“微腐败”治理是一个长期的过程，不仅需要监察人员的日常治理，更需要法律的刚性保证。二是探索县级监委治理基层“微腐败”的实践措施和方法。从治理流程入手，将现有治理“微腐败”的实践举措升级、完善，进一步扩大治理覆盖范围，提升治理“微腐败”工作的效率。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持“老虎、苍蝇”一起打，首先治理好“群众身边腐败问题”。群众身边的腐败就是微腐败。微腐败也能成为大祸害，它不仅严重伤害干群关系、损害群众利益、剥夺群众获得感，更容易导致基层政治生态恶化、使基层党员干部懒散，甚至导致塌方式腐败，进而动摇党的执政根基。
党中央以零容忍、零懈怠的姿态和决心做出“打铁还需自身硬”的承诺，下决心、下气力解决“微腐败”的问题。这是党净化组织、纯洁队伍的行动，更是党以人民为中心、维护群众根本利益的实践要求。“微腐败”不除，党和人民的利益就会受到侵犯，中华民族伟大复兴的中国梦就会被这些蠹虫啃噬掉人民的根基。
习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出“推动全面从严治党向基层延伸……让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”①可见基层腐败的危害性和基层反腐败斗争的迫切性。全面从严治党的关键词在“全面”，就是不仅要将“老虎”一网打尽，还要将“苍蝇”“蚊子”统统消灭。这就是以习近平同志为核心的党中央惩治腐败的决心和勇气。党的十九大以来，各级纪检监察部门加大了反腐惩腐力度，为巩固反腐败斗争形成了压倒性态势。
中国特色社会主义进入新时代，监察工作也进入新时代。在党情国情社情正发生前所未有之深刻变化之时，全面从严治党也开始重心下沉，转向群众身边事。关系群众身边事的微腐败也出现一些新特征，国家监察体制改革面临着新形势、新矛盾、新斗争。一方面，在监察体制改革的大背景下，县级监察委员会开始探索治理基层“微腐败”新路径，展露出系统治理、综合治理的良好开端；另一方面，基层微腐败由于其“微乎其微”，频发易发，且无法轻易扼制，人民群众对微腐败治理的满意度有待进一步提升。本文以湖南省资兴市监察委员会为例，深入分析、研究治理基层“微腐败”的实践价值、现实难点及改进做法，并根据其难点与经验进一步找寻县级监察委员会治理“微腐败”的有效路径。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究现状
目前国内对县级监察委员会治理基层“微腐败”问题的研究处于初始阶段，未将国家监察体制改革、国家监察委员会与基层“微腐败”治理三方面综合分析，现有的研究成果缺乏系统性。
（1）监察体制改革
吴建雄将监察体制改革这一法治行为与政权建设联系起来并指出其发展逻辑和治理理念①。刘艳红、夏伟指出监察体制改革融通行政监督权、司法监督权、纪检监督权，形成“多职能一体的反腐败专门机构”②。储建国认为监察体制制度改革实现纪检监察和国家监察的一体组合，辅以群众监督，具有很强创新性③。马怀德指出，《监察法》明确了监察工作的合宪性问题，统一反腐力量于一体，是国家治理现代化的要求④。《监察法》在法律层面对监察委的性质职能等问题进行了系统地明确，这是监察体制改革进入法治环节的体现，标志国家监察体制进入新时代。
（2）国家监察委员会职能
魏昌东认为，国家监察委员会需在法治层面强调监督权与国家治理相吻合，明确国家监察委员会的职能和职权定位，对公权力进行全面监察⑤。吴建雄认为，国家监察委将国家监察执法与纪委监督执纪相统筹，使党纪与国法在监察层面统一起来，并构建起了“双管齐下的腐败治理格局”⑥。《监察法》明确了监察委员会“监督、调查、处置”⑦的职能，与党的纪律检查委员会“监督、执纪、问责”职能相近，有利于实现二者合署办公以及工作协调开展。
（3）国家监察委员会的监察范围及其限度
国家监察委员会设置之时就明确了“监察全覆盖”的目标。这个“监察全覆盖”的内涵及外延如何，学术界亦有不同观点，其聚焦点主要围绕人民代表大会、国家行政机关等公权力的行使者展开。首先，就其监察范围来讲，蔡乐渭认为应采取广义角度。他认为应将是否行使公权力作为监察对象的主要依据，并指出除对公权力进行监察外，还应“将公权力组织和社会公权力行使者纳入到监察范围之中”⑧。其次，从其限度角度来讲，胡锦光认为监察权力和范围应有一定限度。他认为，可以从“行使公权力的公职人员范围、公权力行为的责任追究、违纪违法犯罪及违反内部规则行为的责任追究”⑨三个角度进行限定。关于人大代表能否成为监察对象这一问题，秦前红认为此举应当慎重。他认为不能将人大代表简
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第 2 章 县级监察委员会治理基层“微腐败”的理论分析

2.1 监察委员会的基本内涵
2.1.1 监察制度及监察体制改革
中国的监察制度古已有之。李超认为，我国古代监察制度随封建制度发展而演进 2000 余年，具有重要的实践与理论借鉴意义①。通过摒弃其局限性，可以得出一定的历史借鉴，如坚持党的统一领导、如何加强监察委员会监督与群众监督的联动作用、不断完善监察法规条例。习近平总书记指出，“历史是从昨天走到今天再走向明天, 历史的联系是不可能割断的, 人们总是在继承前人的基础上向前发展的。古今中外, 概莫能外。”②自新中国成立以来，中国共产党就对监察工作做出了重要的实践探索。方正对我国监察体制改革进行了研究，从新中国成立到国家监察委员会设置的过程分为以下四阶段：“一是 1949—1977 年的创始阶段；二是 1978 年—20 世纪 80 年代复建阶段；三是 20 世纪 90 年代—2012 年的发展壮大阶段；四是 2012 年至今的完善升级阶段”，并指出了我国监察体制改革“是以实现国家政权体系与权力结构合理配置为目的, 通过法治程序对现行监督体制进行全面、深入变革的政治改革。”③党的十八大拉开了新时代监察体制改革的序幕，党的十九大后监察体制改革在全国范围内推行，标志我国监察工作、反腐败斗争进入了法治化轨道。2018 年 3 月《监察法》的颁布，明确指出对权力行使的单位、人员和全过程进行监管并突出党委主体责任。这一次监察体制改革是全面从严治党的党纪要求，也是实现国家治理能力和治理体系现代化的实践举措，对我国政治体制改革、国家平稳健康发展具有重要历史价值。
2.1.2 监察委员会
宪法和监察法规定，中华人民共和国国家监察委员会是国家最高监察机关，由全国人民代表大会产生并接受其监督。监察委员会由来已久，党的五大设置中央监察委员会，负责党内监督。自此，党的监察机构职能不断完善、机制不断成熟。
新中国成立后，1949 年成立人民监察委员会，隶属于中央人民政府，后历经演变成为国务院组成部门——监察部。监察部隶属于国务院序列，编制列入中央直属机构，与中央纪委合署办公并加挂国家预防腐败局牌子。与此同时，检察院“反贪污贿赂局”和“反渎职侵权局”也具有反腐败的职能。反腐败斗争形成了党、行政、司法“九龙治水”的多头分散治理局面，不利于这一项重要工作的统一开展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出要建立“全覆盖、零容忍、无禁区”的反腐败机制，将权力关进制度的笼子。国家监察体制从此开始整合与完善。2016 年，党中央为探索更加统一高效的监察体制，决定在北京、山西、浙江三地试点国家监察体制改革。2017 年，党的十九大报告明确提出“深化国家监察体制改革, 将试点工作在全国推开”①，同年 11 月全国人大常务委员会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》, 将国家监察委员会试点工作推广到全国。2018年 3 月, 十三届人大一次会议审议通过《宪法修正案》和《监察法》，标志着国家监察体制初步形成。
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2.2 基层“微腐败”治理的基本内涵
2.2.1 基层“微腐败”的主体和定义
权力导致腐败，要讨论腐败必先探讨公权力的概念。公权力是指提供公共服务且从事公共管理人员所掌握的公共管理服务权力，他们中有或为管理国家事务或国有资产、代表公众实施公共管理、维护国家和社会群体利益及基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职人员所行使的权力。简而言之，公权力是为了实现社会公共利益而对全体社会成员行使的权力①。腐败，在《辞海》的意思是“腐烂、败坏”，是指物质的腐蚀程度或者恶劣程度。从公共管理的角度分析，一般指由经济社会发展而引起的公职人员在职位上作风不正、行为不正导致的政治和社会问题，即运用公权力谋取私人利益的行为。“人有亲疏远近，事有轻重缓急。”腐败也有巨微之分。在公共行政实践活动中，存在许多职权官阶不高、贪污数额较少但与人民群众切身利益相关的腐败案件发生。习近平对其具体表现进行了高度概括总结，具体表现为：“雁过拔毛,，挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金；在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要；有的高高在上，漠视群众疾苦，形式主义、官僚主义严重；执法不公，甚至成为家族势力、黑恶势力的代言人，横行乡里、欺压百姓。”②这具有腐败的普遍特点，却又只是特殊的腐败。由于其腐败金额小、发生频率高、乱用公权力程度小且群众态度暧昧等特点，我们将其定义为“微腐败”。根据现有的参考资料可知，“微腐败”主体多为国家公职人员、国企事业单位、人民团体、基层群众自治组织中行使公权力的人，而基层“微腐败”的主体则较为集中在基层群众自治组织中行使公权力的人，所涉之事皆为关乎广大群众生产生活的大情小事。

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第 3 章 县级监察委员会治理基层“微腐败”的现状分析——以湖南省资兴市为例..18
3.1 资兴市监察委员会治理“微腐败”的基本情况........................18
3.1.1 湖南省资兴市监察委员会治理“微腐败”的主要做法....................18
3.1.2 湖南省资兴市监察委员会治理“微腐败”的分析............................19
第 4 章 推进县级监察委员会基层“微腐败”治理的优化路径.................................34
4.1 健全县级监委派出监察机构、监察专员的法律法规...............................34
4.2 探索县级监委治理基层“微腐败”的实践措施和方法...............................35
4.3 构筑基层权力监察体系的监督合力、整合多元监督力量.......................36

第 4 章 推进县级监察委员会基层“微腐败”治理的优化路径

4.1 健全县级监委派出监察机构、监察专员的法律法规
《监察法》第十二条规定，“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。①”这条规定从法律层面证明，完善监察委员会派出和派驻机构具备相应法律条件。监察委员会有权向相关单位派出和派驻监察机构和监察专员，但现实中仍存在一系列问题，对于这些问题的解决可以通过完善监察机关的组织规范、完善派驻机构的组织规范以及通过法律解释明确派出机构的授权性质和授权形式等方式来实现。
一是细化完善关于基层“微腐败”的相关法律法规。针对纪检监察的法律规范，我国目前仅出台了《监察法》，但与之相关的配套细则并未出台。国家监委应当尽早配套出台《监察法实施细则》②，可以参考借鉴瑞典监察专员制度，结合我国实际情况，进一步明确县级监委的派出监察机构和监察专员的具体标准、实施条件，为使监察力量进一步向基层延伸提供更详细的法律保障。研究出台《实施细则》时要避免机构层级过多导致信息传递通道不畅、降低监察效率的现象。具体针对各监察职能划分，可以参考《监察法》中六类监察对象，一一对应设置专项专员。在制定《实施细则》时要广泛征集基层工作经验丰富的纪检监察干部意见，并进一步吸收、总结、归纳各级监委，尤其是县级监委的相关工作经验。

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结论与展望

（一）研究的基本结论
自国家监察体制改革以来，我国反腐高压态势更甚，对于“微腐败”的治理的关注度不断提升。基层“微腐败”的治理对提升群众获得感和优化基层清正廉洁的政治生态具有重要意义。不断完善县级监察委员会在治理基层“微腐败”工作中体制机制、制度，提升全员素质等方面，是新时代全面从严治党的更高要求，更是对人民群众日益增长的美好生活需要的满足。
本文的研究是基于笔者跟随导师于 2018 年、2019 年参与湘潭大学研究生暑期社会调研，到湖南省资兴市进行实地调查，采用座谈会、个人访谈等调查方法，结合该市监察委员会治理“微腐败”工作中遇到的难点及原因，并结合相关理论知识及本人的思考。本文得出以下结论：一是健全县级监委派出监察机构、监察专员的法律法规。“微腐败”治理是一个长期的过程，不仅需要监察人员的日常治理，更需要法律的刚性保证。二是探索县级监委治理基层“微腐败”的实践措施和方法。从治理流程入手，将现有治理“微腐败”的实践举措升级、完善，进一步扩大治理覆盖范围，提升治理“微腐败”工作的效率。三是构筑基层权力监察体系的监督合力、整合多元监督力量。整合协调各方监察力量，充分发挥腐败监督体系中各个部门的协同作用，推进“微腐败”治理向纵深发展，同时通过资源信息共享，提升治理“微腐败”的协作效应。四是运用大数据等方法为县级监委实现基层监察有效覆盖提供系统支撑。通过现代科技手段为监察工作的线索搜集、信息共享提供便利，在一定程度上解决基层“微腐败”隐蔽性强、搜集线索难的问题。五是加强基层监察人员思想教育、提升基层监察人员腐败治理能力。纪检监察干部是治理基层“微腐败”的主力军，只有士兵本领提升，才能获得战役的胜利。
参考文献（略）