深度贫困地区乡村社会治理能力优化研究——以临夏和政县为例

笔者结合各位专家学者的建议，构建出乡村社会治理能力评估指标体系，接着利用层次分析法结合专家打分的方式为指标体系中各项指标确立了权重，最后通过问卷调查和政府统计数据的获取，对于和政县政府乡村社会治理能力强弱进行了评估并得出以下结论：和政县政府在进行乡村社会治理时，进行了一定的计划并取得了一些成绩。在涉及乡村基本设施建设类指标和基本生活保障类指标的测评中取得了比较高的分数，这说明和政县政府积极响应国家 “脱贫攻坚”，在乡村公共服务普及中做出了一定的工作，取得了一定的成效。但同时我们也注意到，对于一些经济类指标，和政县的工作距离 2020 年标准值的完成情况还有一定的距离，这将是之后和政县政府工作重心由“脱贫攻坚”转向“乡村振兴”后工作的重点、难点与突破点。

第一章 核心概念界定与理论基础

一、核心概念界定
（一）深度贫困地区
深度贫困地区，在国家层面对此已经拥有明确的划分界定。2017 年 11 月，国务院办公厅发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，其中将西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州州（简称“三区三州”地区）定义为深度贫困地区，因为其拥有许多贫困发生率超过 18%的贫困县和贫困发生率超过 20%的贫困村，自然条件薄恶劣、经济基础薄弱、贫困程度深重是脱贫攻坚的“硬骨头”。①本文选择的研究对象甘肃省临夏州和政县，位于甘肃省中部，距省会兰州百余公里。其地处“三区三州”地区，一直以来，在脱贫攻坚战中长期处于非常艰难的境地。其脱贫中的具体问题一是贫困面积大，二是贫困类型多，三是贫困程度深，四是贫困时间长，五是脱贫难度大。
（二）乡村社会
乡村社会，主要说的是农村社会。是指“农村中农业生产者的居住地。多为人口聚居的村落，或是散居的田野。起源于人类由采集、渔猎进入农耕阶段开始定居的原始农业时期。生产水平逐渐提高，社会分工开始以后，从事手工业和商业的人口向城市集中，农村与城市产生差别。其特征是：人口密度低，居住较分散；大多以农为业，家族聚居，成员间相互协作，多有血缘关系；工商业与农业生产和农民生活相联系，经济文化水平较低，发展缓慢。”②从其概念与特征我们可以明显看出，由于历史、文化、地缘等原因，乡村社会和城市社区有许多明显的不同点。但是近年来，随着我国城市化进程的加速，乡村地区社会经济发展速度尤其加快，城乡差距逐步缩小。因此，本文在进行和政县乡村社会进行治理方案的构建时，也可以考虑尝试城市社会治理、社区治理等方面的实践经验，在具体的指标体系构建过程中可以加以参考。
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二、相关理论基础
（一）善治理论善治理论
兴起于 20 世纪 90 年代，主张政府不再是公共管理的唯一主体，倡导公民和社会的良性互动，鼓励公民积极参与公共管理。国内最早提出善治理论的俞可平教授认为“善治是公共利益最大化的过程”，①善治的本质是政府与社会、公民合作管理的过程。
本文选择“善治理论”作为研究和政县政府乡村社会治理能力的理论基础，首先“善治理论”认为政府在治理中不是唯一的权利中心，公民与社会组织同样也可以参与到社会治理中去。其次 “善治理论”重新梳理了政府与社会的关系，认为政府应该扮演“有限政府”的角色，其职能和作用是有限的，需要充分发挥市场的作用来弥补缺陷。最后“善治理论”强调政府和公民之间的友好合作关系，认为治理应该是一个全体参与的过程，应广泛发动群众的积极性，发挥集体智慧的力量。②以上三点都符合和政县乡村社会治理实践，适宜和政县乡村社会治理能力研究。
（二）基层社会治理理论
基层社会治理理论在国内外学界研究较为频繁，不同学者的研究中对其定义时的视角不同，由于视角不同，所以基层社会治理理论的理解也不尽统一。但是总的来说目前比较主流的是将基层社会治理主要分为乡镇治理、村级治理和城市街道治理三个层级的内容。
本文选择基层社会治理理论作为研究和政县政府乡村社会治理能力的理论基础因为在基层社会治理视角下，政府不再事无巨细的考虑建设任务，而是采用“政府引导、村民自主、社会参与”的方式共同进行乡村社会治理的探究，特别是在和政县这样少数民族聚居的深度贫困地区，通过政府与村民共同努力的方式，有助于通过乡村社会治理推动脱贫攻坚工作。
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第二章 乡村社会治理能力评价指标构建

一、指标体系构建原则
为了使得指标体系的构建科学、合理，在进行指标体系构建与具体指标选择时，既应遵循一般性原则，又要体现出乡村特色。尤其是临夏州作为深度贫困少数民族地区，具有独特的地区色彩。因此，指标构建有以下几点原则。
（一）科学性原则
指标体系的构建，既要从大方向上系统的评估乡村社会治理能力的改善状况，又要较为全面的涉及到乡村社会治理能力体现的具体方面。体系构建要科学完整，对于重要指标应做到没有遗漏，这样其结果才具有科学性。
（二）分层原则
因为对乡村社会治理能力的测评是一个复杂的系统问题，所以我们在进行指标体系构建时，将运用分层处理的方法。这种方法不仅结构简单，而且高效又能较为清晰地体现出乡村社会治理能力提升的过程及具体的方面，使得评估结果具有更高的可信度。
（三）可及性原则
乡村社会治理各级指标的构建，必须有明确的目标。在三级指标的选择上，必须具有调查的可及性。指标数据来源尽量保证是直接获取的客观指标，对于不便获得直接数据的指标将尽量修改合并。这样不仅利于原始数据的采集，也使得评估结果更具说服力。
（四）地域性原则
对于地方政府治理能力的考察，无论城乡，都是建立在一个特定地区之中的。所以在建立指标体系的过程中，我们还应当遵循地域性原则。根据被考察地区的社会经济发展、民族风俗等特点，酌情确定符合当地实际的指标内容，这样会使得考察结果更符合被考察地区的实情，也更能体现“地方政府”乡村社会治理能力的独特性。对于本文而言，临夏州乡村社会治理能力的考察，为了突出“深度贫困地区”与“脱贫攻坚”相结合的特点，在指标选取时，也着重考虑了这方面的因素。
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二、指标体系内涵
根据以上五点指标体系构建的原则，在结合地方特色和总结前人理论文献的基础上，本文初步设计了乡村社会治理能力评估指标体系。该指标体系总共分为三个大的层级，从考察目标着手，针对不同考察方向设立不同的一级指标，在对以指标进行具体拆分，划归成为二级指标，最后具体到临夏州乡村社会治理实践中确立三级指标。
（一）一级指标
根据以上五点指标体系构建的原则，在结合地方特色和总结前人理论文献的基础上，本文初步设计了乡村社会治理能力评估指标体系。该指标体系总共分为三个大的层级，从考察目标着手，针对不同考察方向设立不同的一级指标，再对各指标进行具体分析，划归成为二级指标，最后根据临夏州乡村社会治理实践确立三级指标。
（二）二级指标
在二级指标设计时，乡村民主政治建设方面考虑到“三治融合”作为社会治理的新模式，也应付诸于乡村社会治理实践。乡村经济发展指标中，首先乡村经济以农业发展为基础，又考虑到临夏州作为深度贫困地区，其第二产业发展较为薄弱，近年来则是以第三产业尤其是文旅产业的发展带动脱贫攻坚，所以我们设计了“三产发展”的指标，而经济发展目标是推动人民生活水平提升，即“人民富足”指标。对于乡村社会发展指标，既要保障民生又应维护稳定，故我们从“社会保障”和“社会安全”两个方面进行考量。对于乡村地区文化发展，应该既包含“文明建设”、又注意“教育普及”，最终形成这两个二级指标；乡村生态事业的考量从“环境保护”和“资源节约”两个方面。最后在乡村公共服务领域，主要的考察了“公共设施”和“公共资源”。我们设计出的这 14 个二级指标分别全面反映了一级指标的内涵。

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第三章 和政县乡村社会治理能力测评.......................34
一、客观指标测评........................34
（一）客观指标完成情况............................34
（二）客观指标综合评价得分..........................35
第四章 和政县乡村社会治理存在问题及原因分析........................48
一、主要问题.........................48
（一）在乡村民主政治建设中与治理有效还未衔接.....................48
（二）在乡村经济发展过程中与产业兴旺还存差距...................49
第五章 和政县乡村社会治理优化路径......................................57
一、加快推进基层党建和村民自治与治理有效相衔接.........................57
二、加快推进旅游发展和经济转型与产业兴旺相衔接......................57
三、加快推进落实保障和补齐短板与生活富裕相衔接........................58

第五章 和政县乡村社会治理优化路径

一、加快推进基层党建和村民自治与治理有效相衔接
和我国各项事业发展一样，要优化乡村社会治理，首先就要坚持党的领导。党对农村工作的领导，既是一直以来我国、我党的优良传统，又是当下我国农村事业发展的制度优势。要想做到党对农村工作的领导，最重要的是要做好基层党建工作。为此在下一阶段和政县乡村社会治理的过程中，要注意以下三点。第一就是要加强基层党组织的建设。可以通过基层选举，推举在乡村有影响力的党员担任重要领导干部角色，通过他们的个人影响力将广大人民群众团结到党组织身边来。第二要加强完善乡村党组织体系，将城市地区成功的党建体系融入和政县乡村党组织建设的实践中来，继续向发达地区农村学习，不断增强组织发展。第三还要做好基层党员的教育工作，让基层党员认识到自己角色的神圣感与使命感，充分发挥出基层党员在脱贫攻坚、乡村振兴一线工作中的重要标杆作用，让他们以实际行动为乡村老百姓做榜样。
当然，党组织的建设不是万能的，这时就需要依靠党组织领导下的村民组织和自治团体发挥作用。通过这些组织团体的协商治理，去弥补基层治理中的“政府失灵”。正因为如此，在下一阶段工作中，和政县政府也要特别注意乡村地区村民自治组织的建立与发展，切实发挥出基层自治组织对于乡村治理的推动作用。为此，在具体工作中应该要将有能力关心乡村发展的乡村贤达人士聚集起来，将有意愿为家乡乡村发展提供一份力量的各地返乡人才带领起来，将一些在城市地区学成归来的青年大学生组织起来，引导他们积极参与到乡村社会治理的实践中来，以此带动各村落村民自我参与、自我管理、自我教育、自我提高的意识。只有在党组织带领下把基层党建与村民自治结合起来，为和政县乡村社会治理的“治理有效”目标打好政治基础。

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结论与展望
2019 年 10 月 31 日闭幕的中共十九届四中全会再次强调了乡村振兴战略的实施，要加强农业农村优先发展，健全城乡融合发展机制。这也再次证明了实施乡村振兴战略是一个系统工程，需要坚强的领导核心，完整的人才队伍与不断的艰苦奋斗。
本论文以地处“三区三州”深度贫困地区的甘肃省临夏州和政县为背景展开研究，首先文章通过对国内外乡村治理、社会治理指标体系的参考，结合各位专家学者的建议，构建出乡村社会治理能力评估指标体系，接着利用层次分析法结合专家打分的方式为指标体系中各项指标确立了权重，最后通过问卷调查和政府统计数据的获取，对于和政县政府乡村社会治理能力强弱进行了评估并得出以下结论：
和政县政府在进行乡村社会治理时，进行了一定的计划并取得了一些成绩。在涉及乡村基本设施建设类指标和基本生活保障类指标的测评中取得了比较高的分数，这说明和政县政府积极响应国家 “脱贫攻坚”，在乡村公共服务普及中做出了一定的工作，取得了一定的成效。但同时我们也注意到，对于一些经济类指标，和政县的工作距离 2020 年标准值的完成情况还有一定的距离，这将是之后和政县政府工作重心由“脱贫攻坚”转向“乡村振兴”后工作的重点、难点与突破点。
当然，本文只是作为在对前人社会治理、乡村治理各类指标体系总结提炼的基础上，以临夏州和政县为背景，通过构建相关指标体系和模型计算，对于和政县乡村社会治理能力做出的简单评价。由于数据收集的难度较大，我们在进行数据收集整理时只获取了和政县一个县的数据指标，在进行指标体系中各项指标的权重计算时，由于所得数据太少，只能通过层次分析法结合专家打分的方式进行权重的计算，如果有机会获取到更多县市数据，也可以采用层次分析法结合熵值法、变异系数法等更多量化方式为指标计算权重，也会使得评价结果更加客观合理。本文只是为整个临夏州各县市进行乡村社会治理能力的综合评估做出了一个方法上的尝试。
参考文献（略）