第一章 新时代支出型贫困救助的现实依据与理论基础
1.1 支出型贫困救助的现实依据
精准扶贫政策实施至今成效显著，到 2019 年年底，我国的贫困人口已经减少至551 万人，贫困发生率降至 0.6%。①按照现行贫困标准，即每人每年 2300 元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，我国的贫困人口数量必将持续递减，直至 2020 年实现全部脱贫。但这并不意味着我国的贫困问题就此解决，我国的贫困问题将总体呈现出由绝对贫困转向相对贫困的特征。其中，随着市场经济的发展，以及医疗、教育和日常消费等服务成本提高而出现的支出型贫困问题也日益凸显，渐渐进入了政府的政策视野之中。
1.1.1 贫困问题由绝对贫困转向相对贫困
党的十九大报告指出，要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到 2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这意味着，随着2020 年的到来，我国的绝对贫困以及区域性整体贫困将得到全面解决，但这绝不代表我国的贫困治理就此画上句号。随着我国经济的进一步发展、人民生活水平的提高、人民需求层次的提升，我国贫困问题呈现出由绝对贫困向相对贫困的转向特征。
绝对贫困与相对贫困共同之处在于定义都着眼于人的基本生活需要上，不同之处则是基本需要满足程度不同。绝对贫困是指个人或家庭的经济收入不能满足家庭成员基本的生存需要。处于绝对贫困状态的群体，其温饱问题都无法解决，最基本的生存需要都无法满足。无论是计划经济时期的广义发展扶贫、改革开放后的开发式扶贫，还是十八大之后实施的精准扶贫，这些扶贫工作重点解决的都是绝对贫困问题。到 2020 年，针对绝对贫困群体的扶贫工作将告一段落，我国的绝对贫困人口将基本消除。但是，贫困作为人类社会发展中的一种现象甚至是一种痼疾，却并不会因此而消失，将会有另外一种表现形式，即相对贫困。相对贫困则指个人或家庭的收入能够满足家庭成员的基本生存需要，但是却无法满足在其所在地被认为是最基本的其他需求的状态。早在 1981 年，世界银行就对相对贫困进行了描述：“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。”从中可以看出，相对贫困注重对照与比较，关注贫困群体的社会生活意义。大多数相对贫困群体表现出边缘性的生活特征，主要表现为健康水平低下、社会支持弱化、子女教育前景模糊、享受不到完善的社会保障等。
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1.2 支出型贫困救助的理论基础
2020 年之后，我国长期面临的绝对贫困和区域性整体贫困将成为历史。接下来，如何巩固脱贫攻坚的成果、如何解决相对贫困将是我们面对的主要问题，以“收入”为贫困判断标准、以物质给付为主要手段的传统收入型贫困救助显然并不能解决该问题，2020 年后，需完善以“支出”为贫困判断标准、以能力提升为主的支出型贫困救助政策。可行能力理论强调贫困者可行能力提升、发展型社会政策强调长远的可持续发展，这二者可以为支出型贫困救助政策的完善提供理论上的指导。
1.2.1 可行能力理论
收入低下、物质匮乏只是贫困的表层现象，从实质上说，贫困是可行能力的缺失。可行能力理论是印度学者阿马蒂亚·森（Amartya Sen)提出的，他认为“有很强的理由用一个人所具有的可行能力，即一个人所拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由，来判断其个人的处境，基于此，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下”①。从可行能力视角看待贫困问题，必须清楚究竟是什么因素在影响个人的可行能力。一个人所具有的可行能力受三个因素的制约，分别是个人禀赋、社会权利、制度性保障。
个人禀赋是影响个人可行能力大小的表象性因素。个人禀赋是指一个人所具有的智力、体力、能力等方面的素质，个人禀赋影响个人的可行能力，例如一个正常人显然要比一个残疾人的可行能力要大得多。基于此，贫困者之所以会陷入贫困，最直接的原因就是自身的知识或技术水平不高，或者是由于自身生理性的缺陷，进而导致的可行能力的低下。
社会权利是影响个人可行能力大小的决定性因素，“一个人支配任何一种他希望获得或拥有东西的能力，都取决于他在社会中的所有权和使用权的权利关系”②。可行能力实质上是一个人能够选择过自己珍视的那种生活的实质自由，“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由”③。这种实质自由实现的关键就在于是否能够真正享有权利，权利的享有可以通俗地理解为资格的获得，如社会权利包括受教育的权利、享受医疗保障的权利、政治参与的权利等等，一个人享有这些权利，就意味着这个人有资格受教育、有资格得到救治与护理。从这个意义上说，个人实质享有社会权利的大小决定一个人的可行能力的大小。基于此，能力贫困也可看作是权利贫困，应该享有的权利被剥夺导致可行能力低下，从而致使贫困者陷入贫困。
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第二章 支出型贫困救助政策的演变及特征
2.1 支出型贫困救助政策的演变过程
2007 年，我国首次关注到支出型贫困问题。2010 年，在全国民政工作年中分析会上，民政部首次提出要积极推进支出型贫困救助相关工作。2011 年，民政部会同财政部开始在全国 273 个县、市、区开展包含支出型贫困救助在内的一系列的政策试点。2014 年，支出型贫困救助政策开始全国范围推行，随着《社会救助暂行办法》和《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47 号）的颁布，各级政府相继开展支出型贫困救助工作。回顾支出型贫困救助政策的演化过程，以 2014 年为主要的时间节点，总体可分为 2007—2013 年的地方试点探索阶段和 2014 年至今的全国扩散实施阶段。
2.1.1 2007 至 2013 年的地方试点探索阶段
支出型贫困救助政策的地方试点是在民政部和财政部的牵头下开展的，大致时间段是在 2007 年—2013 年，主要集中在 2011 年之后，且主要是在东部地区的省市开始进行政策试点。河北省廊坊市、江苏省海门市、上海市三地率先出台较为明确的支出型贫困救助政策。
一是 2011 年河北省《廊坊市支出型贫困家庭救助暂行办法》（廊政〔2011〕60号）的出台。从 2010 年底到 2011 年 5 月 30 日，该《办法》的出台历时半年。政策内容共有六章，对支出型贫困家庭的认定条件、享受待遇，以及支出型贫困家庭救助遵循的原则、救助对象范围和救助的方式等做出了具体的规定。二是 2013 年江苏省海门市《市政府关于印发<海门市因病支出型贫困家庭救助办法>的通知》（海政规〔2013〕9 号）的发布。2013 年 4 月 15 日，海门市民政局下发《海门市“支出型”贫困家庭救助调研方案》的通知，从 4 月 15 日至 5 月 15 日，海门市组织人员针对支出型贫困家庭救助开展了为期一个月的调研。经过将近 7 个月的反复推敲与论证，该《办法》最终出台。其突出致贫因素，旨在针对因病支出型贫困家庭，政策目标群体更加明确。三是 2013 年上海市出台《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》（沪府发〔2013〕55 号）。支出型贫困问题首先是由上海市注意到的，虽然早在 2007 年上海市就关注到支出型贫困问题，但是直到 2013 年上海市才出台了针对因病支出型贫困家庭的《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》。为了规范本《办法》的执行，上海市民政局还发布了若干规定，对如何与本市其他的救助制度进行衔接、如何进行自负医疗费用支出的核定、如何进行经济状况的核查、如何开展定期复审，均进行了补充规定。本《办法》主要针对因病支出型贫困家庭，救助群体指向明确，救助以保障因病支出型贫困家庭的基本生活为标准。
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2.2 支出型贫困救助政策发展的特征
支出型贫困不仅是生存需求得不到满足而产生的贫困，更加是因为具有消费性与发展性的需求得不到满足而产生的贫困，因此传统的收入型贫困救助政策并不适用，支出型贫困救助政策应需而生。支出型贫困救助政策发展至今也不过短短十几年时间，具体而言，呈现出以下特征：
2.2.1 “地方局部试点——全国范围推行”的政策推行模式
作为一种新出现的相对贫困，较为明确的支出型贫困救助政策以地方试点的形式开始进行。2011 年，河北省廊坊市出台《廊坊市支出型贫困家庭救助暂行办法》，对支出型贫困家庭进行了明确界定，针对性地给予生活补助、医疗救助、临时救助、助学救助、就业救助。2013 年，江苏省海门市出台《因病支出型贫困家庭救助办法》，救助群体指向明确，主要对因病致贫的家庭进行生活救助以及医疗救助。同样在 2013年，上海市发布《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，对因病支出型贫困家庭给予生活补助。这三地的政策是支出型贫困救助政策试点阶段的典型。
2014 年《社会救助暂行办法》的颁布开启了支出型贫困救助政策全国推行的序幕。《社会救助暂行办法》中明确将因生活必需支出增加导致家庭困难的最低生活保障家庭纳入临时救助范围。同年，国务院发布《关于全面建立临时救助制度的通知》，再次强调支出这一致贫因素。为贯彻执行中央政府的意见，自 2014 年开始，地方各级政府开始模仿中央政策，纷纷出台本地的社会救助实施相关办法，建立临时救助制度，将支出型贫困群体纳入到临时救助范围之内。2018 年《民政部 财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》出台，其中明确界定支出型救助对象，这也是中央文件中首次正式明确提出“支出型救助对象”，在该文件的指导下，部分省市如山东、云南、吉林等开始对本地的临时救助制度进行完善，及时更新本省市的支出型贫困救助法规。
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第三章 支出型贫困救助政策存在的问题.........................23
3.1 政策理念与目标定位过于保守..................................23
3.1.1 救助理念偏重于“授之以鱼”...............................23
3.1.2 目标定位限于应急救助.................................24
第四章 新时代支出型贫困救助政策的完善....................................29
4.1 确立“促发展”的救助理念与目标..............................29
4.1.1 明确“促发展”的救助理念................................29
4.1.2 以促进贫困者自立为救助目标...............................30
第四章 新时代支出型贫困救助政策的完善
4.1 确立“促发展”的救助理念与目标
长期以来我国的社会救助实行的是一种消极性的救助，随着现实贫困问题复杂化和对贫困问题的多维度认知，我国的社会救助发生了从保生存到促发展的救助理念的转向，支出型贫困救助作为新时代社会救助的重点之一，应当树立明确的“促发展”的救助理念，并且要将实现贫困者自立作为救助的最终目标。
4.1.1 明确“促发展”的救助理念
支出型贫困救助应树立“促发展”的救助理念，“促发展”主要体现在三个方面：一是救助项目的扩充。救助项目扩充是在综合考虑人的需求的基础上形成的，不仅考虑到生存需求也考虑到发展需求，将贫困群体对于健康、教育、就业、住房的需求也纳入到救助范围，并形成特定的救助项目，致力于减轻或消除使人们陷入贫困的因素，更加关注人们的精神满足而不仅仅是物质需求，强调贫困者机会公平与能力提升。二是救助方式的转变。传统收入型贫困救助采取事后补救，根据贫困群体的贫困程度，“缺多少，补多少”，是一种消极的救助。支出型贫困救助应更多采取事前预防的方式，让贫困家庭具备解决突发情况的能力，让其不至于长期陷入贫困。针对贫困群体的需求，“缺什么，补什么”，是一种积极的救助。三是救助目标的转变。从解决物质生活匮乏的生存需要到解决机会与能力不足的发展需要的转变，体现出可持续发展。
从支出型贫困救助的政策内容看，目前支出型贫困救助政策是一种发展型的救助政策，但这只是一种表面的发展，在政策的执行过程中，救助还是一种消极性救助。造成这种现象发生的原因之一就是发展型救助理念无论是在文件中还是在工作中都不明确，因为其在政策文件中的缺失，没有引起工作人员的重视。理念的转变不是一朝一夕就能完成的，要“先硬后软”。因此，要通过在相关的政策文件中设立明确的“促发展”的救助理念这一内容，将该救助理念硬性规定，在工作中积极宣传，软硬兼施，将“促发展”的救助理念融入到救助工作当中。
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结语
支出型贫困救助是支出型贫困群体合法权益的重要保障，新时代支出型贫困问题愈发凸显，支出型贫困救助将成为我国贫困治理政策体系中的重点关注内容。立足于新时代，研究如何对支出型贫困救助政策进行完善，不仅更加规范了政策的执行，更为重要的是保障了支出型贫困群体的发展权，实现了“以贫困者为中心”、自主脱贫的发展目的。本文详细阐述了支出型贫困救助政策实施的问题源起、时代要求与理论渊源，对我国支出型贫困救助政策的发展历程进行了梳理与分析，并指出现行政策中存在的问题，在新时代的指向下，提出了完善支出型贫困救助的对策。
现阶段我国的支出型贫困救助政策仍然存在着多种问题：受传统救助政策的影响，支出型贫困救助仍然呈现一种消极救助的倾向，救助方式仍较为倾向于现金、实物的发放；法律规范体系依然不健全，《社会救助法》在经过了二十多年的努力之后仍未颁布与实施；全国各省市都实施了支出型贫困救助政策，但是在没有中央文件的统一指导下，政策碎片化现象十分严重；另外，在救助的过程中，社会组织及贫困者的力量都并未完全发挥出来。在新时代，愈发强调要满足人民群众日益增长的美好生活需要、愈发强调要依靠人民群众进行发展、愈发强调在共建的过程中共享发展的成果，因此，本文据此提出了完善支出型贫困救助政策的对策：救助要秉持“促发展”的救助理念，将满足贫困者发展需求、促进贫困者自身发展为救助目标；加快《社会救助法》的立法进程，建立完备的支出型贫困救助法律规范体系；充分发挥社会力量及贫困者的作用，促使贫困者自立。
参考文献（略）