第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
20 世纪 70 年代以英国、美国、澳大利亚为首的西方发达国家开启了一场为解决财政赤字、政府机构臃肿等问题的行政改革运动，紧接着在政府管理中引入以企业制管理理念和以顾客为导向竞争机制，开启一场新公共管理运动，并创新了公共服务提供方式，后来在西方国家公共部门管理变革中树立榜样，并在全球范围内掀起波澜。
随着新公共管理运动在全球范围的影响，我国开始重视起来。1995 年在上海浦东新区设立试点尝试推行政府购买社会组织服务，随后在北京、上海、广东、浙江等地区也相继开展试点。国务院办公厅在 2007 年颁布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，该文件的出台则意味着符合服务型政府形象的购买服务新制度首次出现在国务院相关文件中
在实践初期的购买过程中出现“向谁买”“购买难”“权责不清晰”等缺陷，党的十八届三中全会则颁布《决定》明确规定“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的办法去应对危机；为响应群众呼声，财政部于 2018 年 6 月 26 日发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，针对目前地方政府购买服务实际情况，对原办法进行修订，争取在 2020 年以前建立比较完善的政府购买服务制度。然而，当前地方政府把过多的精力放在推进社会管理创新，力求达成政府职能由“掌舵者”转变为“服务者”的社会共识，却忽视了在政府购买服务过程中出现的购买不能充分发挥，购买活动从始至终都会出现资金、法律法规不完善、监管难等阻碍因素，使得政府购买服务发展不充分。
除此之外，笔者在以往参与的地方政府购买服务的项目中发现地方政府在进行服务购买时，曾陷入多方困境，相关责任部门或承接部门同样由于资金问题、购买服务机制不健全、资料提交不及时、协同合作意识不强等困境导致项目不能有效完成，另外在对受益群体进行访谈时发现当下公众对社会组织所提供的服务敏感度不强。因此，针对当前困境，地方政府该如何应对并改善值得研究。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
政府购买社会组织服务是体现从“政府管理”到“政府治理”的转变，政府治理水平影响社会发展的水平，同时政府购买社会组织服务水平是影响社会发展水平的最重要因素。由于管理危机、财政危机和信任危机“三座大山”严重阻碍了社会发展水平，因此西方政府于 20 世纪 70 年代末，掀起了以提高公共服务效率为目的的新公共管理改革浪潮，创新公共服务供给方式，其中“契约式购买服务”最具代表性。此处“服务”就是本文所研究的具备市场化、竞争性、独立性的社会组织服务。国外学者关于政府购买服务的研究起步早，研究成果丰富，笔者归纳了以下几个方面：
1、关于政府购买社会组织服务内涵研究
在西方关于政府购买社会组织服务一般说公共服务民营化，或者政府服务外包，合同外包等。萨瓦斯( Savas)(2002)提出合同外包的本质实则是政府部门围绕物品与服务等与第三方企业签订相关协议与合同，后续政府逐渐成为服务的提供者，而第三方则成为公众所需服务的践行者。①沃尔什和经济合作与发展组织(2012)曾指出公共服务外包是将购买产品与服务项目直接交由外部企业负责而不是由政府作为第一提供者，同时外包还意味着在管理与供应公共服务过程中直接民营化存在阻碍时，可以借鉴市场经验让提供服务的第三方之间形成良性竞争。②哈里?科臣(2009)指出，在为城市与地方提供服务时所使用的方式具备多元化，譬如说合同外包、拨款、志愿服务、非营利机构等公共与私人提供分开或相结合的方式。③同时还有很多学者认为，公共服务外包其实是将政府作为服务第一者的身份转移给私人承包商，但资金依然依赖于政府，政府在该过程中不再扮演服务生产者与提供者的角色。
2、政府购买社会组织服务的模式
国外学者莱斯特?萨拉蒙(2008)从政府与社会组织两者之间自身定位分析，认为联邦政府在美国公共服务体系中搜扮演的角色为资金提供者与监管者，而具体的服务提供对象则属于第三方机构负责。⑤美国购买社会组织服务主要以特殊税收规定与消费劵方式购买。在购买过程中制定健全的法律体系、出台多种优惠、激励政策、在多个领域开展购买、以合同出租为主要形式、坚持透明公平的商业化运作模式、实施严格的政府财政预算、以及购买过程进行信息化管理。吉德伦、克莱默、萨拉蒙(1992)等专家在研究的时候将募集与分配资金作为切入点，提出政府与社会合作主要有第三部门主导、合作以及政府主导等三种模式。⑥萨瓦斯(2002)认为服务的提供者除了行政部门以外，还可以是私人企业。由此看来大部分学者认同第三部门是承接政府转移出来的行使公共服务职能的主要载体。
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第 2 章 政府购买社会组织服务相关理论
2.1 核心概念界定
2.1.1 地方政府
从历史上看，地方政府是由新民主主义革命时期的各革命根据地的人民政府不断发展形成的，如今地方政府是地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，也是地方各级国家行政机关。地方政府与中央政府关于地方政府的内涵与所指范围在不同学者之间用“地方政府”这一术语时，存在着并不完全相同的看法。《国际社会百科全书》认为：“地方政府大致可定义为：在全国政府或地区政府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公共政策的一种公共组织。”《辞海》认为：“地方政府是中央政府的对称，设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”综合上述观点，笔者把本文中“地方政府”的概念界定为：地方政府是与中央政府存在上下级关系，存在于各省、自治区（直辖市）、市、县（区）及乡镇的具有行政权力的公共组织。本文中所提到的地方政府大多是调研过程中涉及本文观点的市级、县级政府。
2.1.2 社会组织
“社会组织”这一概念是由西方发展而来的，在我国发展时间较短。早期国内把国外“社会组织”、“非营利组织”或“第三部门”这种提供公共服务的社会力量称为“民间组织”，经过一段时间的沉淀，当前研究领域大多以“社会组织”命名，香港叫社会福利资助。虽然各个地区叫法不一样，但实质上是同一类组织。2004 年 3 月所举办的第十届人大二次会议政府工作报告中首次提出“社会组织”概念，同时为了提高政府职能转变的速度曾明确提出：“要提高政企分开的进程，加快将不属于政府管理范围内部的相关工作内容转移给企业、中介以及社会组织的步伐。”
当然，对于“社会组织”这个概念不同学者有不同解释，汪圣认为，社会组织会具有公益性、志愿性、灵活高效等优势，重要的公共服务提供主体，是现代公共服务体系中政府部门的重要合作对象。①大范围的社会组织涵盖的主要有为实现同一目标的人们所组成的活动群体，譬如说经济、文化、宗教以及政治等。与宏观角度的社会概念不谋而合。但就我国现状而言社会组织的概念处于狭义范畴，与微观角度的社会概念相符，通常所指代的是政府与市场之外的一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合，有时被称为非营利组织、第三部门等。当然，小范围的第三部门也就是人们通常指的社会组织。社会组织不以营利为目的，不管是与政府还是市场组织，都存在本质的差别，并不是将追求利益最大化作为特定的目标与使命，主要是为了完成相应的任务。
本文中笔者汲取了以上定义的精华，将“社会组织”的定义为：在市场经济中不带有官方色彩的、为社会发展需要所存在的非营利服务组织。
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2.2 理论依据
2.2.1 新公共管理理论
20 世纪 80 年代以来，以英美为首的西方国家经济发展进入大萧条，财政危机、信任赤字、绩效赤字接踵而来，而随之而来的政府办公效率地下、机构规模不断扩张等问题也导致公众丧失对政府能力的信息，传统的公共行政逐渐遭到外部环境的严峻挑战，为改变窘境，大规模的由传统、官僚、层级节制、缺乏弹性的公共管理转向市场导向、与时俱进、弹性的公共管理改革便应运而生。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》中讲到：政府“掌舵”行为能充分发挥催化作用，而不是“划桨”行为；社区拥有的政府主要是指不等同于服务的授权，竞争性政府所代表的则是在提供服务中加入竞争机制，有使命感的政府是指能够灵活变通，而不是死板照章办事，根据提供的服务质量拨款而不是投入，受顾客驱使的政府能够与顾客需要相符，有事业心的政府是能够产生收益而不是导致浪费，有预见性的政府重点在于防止而不是治疗，分权政府是从传统的等级制度过度成为参与协作，以市场为导向的政府是通过市场力量进行变革。
综上所述，新公共管理理论的核心则是侧重于效率追求，政府职能的重点在于“掌舵”，将竞争机制逐渐融入到公共管理中，以顾客为导向，实现顾客至上的新兴价值观，从而建立有预见性的政府。
此后，新公共管理理论主要用于研究政府改革的效率问题，或着眼于从当前形势转变而改善行政处境。
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第 3 章 地方政府购买社会组织服务发展过程及实践成效 ................... 15
3.1 地方政府购买社会组织服务的发展过程 ............................ 15
3.1.1 萌芽时期（1978-1995） ................................... 15
3.1.2 探索时期（1995-2003） ................................... 15
第 4 章 地方政府购买社会组织服务的困境及原因分析 ..................... 21
4.1 地方政府购买社会组织服务的困境 ................................ 21
4.1.1 地方政府难以精准把握公众需求 ............................ 22
4.1.2 地方政府难以筛选出合适的社会组织 ........................ 22
第 5 章 地方政府购买社会组织服务的对策建议 ........................... 30
5.1 完善相关法律法规，有法可依 .................................... 30
5.2 厘清管理部门职责，加强问责力度 ................................ 31
5.3 建立专业化管理团队，防范风险 .................................. 31
第 5 章 地方政府购买社会组织服务的对策建议
5.1 完善相关法律法规，有法可依
法律法规在整个地方政府购买社会组织服务的过程中，起到一个规范和“保护伞”的作用。法律法规不仅能规范地方政府购买社会组织服务流程、规避寻租问题、也能在监管和评估阶段起到良好的基础保障作用。
从现有的规范地方政府购买社会组织政策法律来看，无论是中央政府出台购买服务意见，还是地方政府发布的操作性办法，在服务购买的实施过程中相关规定的框架较大，没有真正意义上的规范和统一指导作用。地方政府应积极响应服务购买需求，增强地方政府购买服务法律法规完善的力度，从实质性的案例入手，修订与实际服务购买过程中模糊的相关规定；用法律的严密性给予地方政府购买服务合法地位，使购买活动过程切实有法可依，促进购买服务在体制内茁壮成长。例如，中央要尽早出台专门的政府购买公共服务法，法律首先要包括购买主体的规范，不仅要将 2013 年国务院出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》所包含的内容添加进去，还要细化其购买主体、购买范围、承接主体和承接内容，结合《政府采购法》明确规范地方政府购买社会组织服务的职责划分和购买权限，其次是购买程序的法律规范，主要包括购买的流程、监督机制、绩效评估机制、公民参与评估和救济等程序。
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第 6 章 结论
完善地方政府购买社会组织服务，解决现阶段购买过程中的困境，对于推进服务型政府的建设和政府职能转变具有非常重要的作用。本文首先通过对国内外研究现状进行梳理，地方政府购买社会组织服务阶段、成效进行分析，表明政府购买社会组织服务的必要性，找到目前在购买过程中的主要困境及原因，探究出地方政府应该完善相关法律法规，使购买有法可依、优化购买服务的行政管理、加强地方政府够买社会组织服务的风险防范、搭建多元数字化管理平台，优化政府购买服务以及培养社会福利文化，增强社会服务氛围等对策优化地方政府购买社会组织服务，用新时代的标准、与时俱进地促进地方政府购买社会组织服务的成熟发展。
参考文献（略）