1 绪论
1.1 研究背景
新中国成立 70 年来，住房始终是党和国家高度关注的民生工程，中国共产党带领人民对美好住房生活的追求从未止步。住房制度改革是经济体制改革的重要内容，是保障人民群众住有所居的制度性改革[1]。而随着住房改革的市场化，房价过快增长造成城市中低收入群体买房困难，保障性住房在这一时期应运而生[2]。自1998 年以来，国务院、住建部、各级政府纷纷制定保障性住房政策并投入保障性安居工程建设，进一步建立起以经济适用房和廉租住房为主的保障性住房体系[3]。到“十二五”末，全国保障性住房建成 4000 万套，政府超额完成保障房建设目标，同时对廉租房与公共租赁房建设实行并轨[4]。截止 2019 年底，我国保障性住房的建设内容逐步拓展为包括城市危房及城中村在内的各类棚户区改造。30 多年来，保障性住房政策经历了不同阶段的价值理念、政策目标、政策资源的嬗变，体现了不同时期保障性住房的特点和保障对象的需求[5]101。然而中国政府大量投入建设保障性住房的同时，保障房体系类型不清、空间布局失衡、保障房违规出租等问题的出现，使得实际成果与预期相比存在较大差距，也导致保障房的保障功能和作用大打折扣。当前在中国政府将“住有所居”作为住房制度改革的根本目的，并且大力强化住房保障供给的背景下，如何有效提高保障性住房的政策效果已成为重要的现实命题[6]。2020 年是全面建成小康社会的关键时期，在制定和规范保障性住房政策的量化评价体系，反思保障性政策文本的发展规律，通过研究和挖掘保障性住房政策的关键环节，为保障性住房政策的完善提供科学依据。对进一步深化保障性住房政策改革，实现保障性住房建设目标具有重要指导意义。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
保障性住房政策对住房生态健康发展意义深刻。政策制定的全过程通过政策主体、政策工具选择和政策内容表达来完成。单独发文主体和部门联合发文对政策工具运用存在差异，政策内容与政策工具的结合程度也存在完整性和匹配性上的特征。以政策工具为纽带，将二者进行串联，以一种立体分析的思路，来判断保障性住房政策文本的科学性和适用性，更加符合现阶段人民群众对保障性住房的居住需求，也能反映出政策文本为保障性住房利益群体带来的福利效应。在三维分析的基础上，对政策主体与政策工具、政策工具与政策内容进行的交叉分析，
其研究结果可直观看出我国保障性住房政策存在的问题，从而对政策工具优化提供对策和建议，为今后优化住房保障政策的资源配置功能、提高住房保障政策的实施效果奠定基础。
1.2.2 研究意义
① 理论意义
以政策工具为出发点，量化分析我国保障性住房政策有重要意义：第一，从政策主体、政策内容、政策工具三个层面出发，构建出“X-Y-Z”的三维分析框架，有助于可视化我国保障性住房政策研究，以更加多元化、完整性的视角去分析政策。第二，目前国外学者对政策工具理论的研究已较为成熟，国内学者在政策工具的研究还处于初始阶段，扩充政策工具理论的实证研究领域，能够为政策工具的中国化、体现保障性住房政策特征及建立政策评价体系增添新的内容。第三，本文采用政策文本量化分析的研究方法，建立国务院层面保障性住房政策数据库，揭示文本演变的内在逻辑，识别出目前保障性住房政策实施现状，有利于构建保障性住房政策评价体系，填补保障性住房政策文本在定量研究中的空白。
② 现实意义
从政策工具视角出发研究我国保障性住房政策评价具有以下现实意义：第一，保障性住房政策在改善中低收入群体住房问题，实现“居者有其屋”目标，推动新型城镇化进程等方面具有显著影响力；第二，对保障性住房政策进行文本评价，可以为政府解决住房市场问题提供新思路，政策文本是政策落实的出发点，文本内容能够体现政策走向和下一步工作计划，政府可通过对政策文本的总体量化结构判断未来保障性住房建设的需求，为下一阶段工作做好准备；第三，通过政策文本的量化分析和评价有助于判断保障性住房政策的科学合理性，以及对进一步深化保障性住房政策改革，实现保障性住房建设目标具有重要意义。
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2 我国保障性住房政策分析框架构建
2.1 基于政策工具视角的三维分析框架
以Rothwell和Zegveld分类的政策工具为基本维度，学者们结合政策特点进行了多维政策分析框架的创新研究。徐弘毅等以政策工具为基本维度，构建了政策工具、投资周期及政策客体三维政策分析框架[69]。黄萃等将政策工具分为供给、环境和需求型，按照技术生命周期和价值链活动规律构建三维分析框架对风能政策进行量化评价[70]。朱桂龙等基于层面、目标和工具维度对我国协同创新政策变迁进行研究[71]。樊霞等从政策工具、产业领域和技术活动类型等三个维度构建共性技术创新政策分析框架[72]。李健等结合的观点，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类，并结合技术生命周期和价值链活动构建我国节水政策三维分析框架[73]。刘贵文等则以政策工具、更新活动领域、更新活动类型三个维度对城市更新政策进行分析[74]。在制定公共政策的过程中，政策制定者的权威性是公共政策得以颁布的前提，政策工具的选择是公共政策发挥作用的基石，政策内容是公共政策在形式上正确表达的方式。缺少其中的任一环节，公共政策都无法实现其预期目标，在公共政策创造出社会价值的整个过程中，三者相互联系，又互为支撑。
因此，本研究基于政策工具视角，加入政策主体维度和政策内容维度，以符合现阶段政策评价的多元化和立体化，以政策主体为X轴，政策工具为Y轴，政策内容为Z轴，构建三维坐标系，从而形成我国保障性住房政策评价分析框架。如图2.1 所示。
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2.2 保障性住房政策来源
政策是政策主体意志的体现，政策主体以其权威性在政策制定过程中起到主导作用，决策方向和意志表达直接体现在政策文本之中，结合公众利益诉求的政策文本在政策执行过程中更具有认可度，也有利于增强政府的行政形象[79]。本文对国务院及各部委颁布的保障性住房政策文本进行量化评价。
2.2.1 分析样本选取
政策文本是指因政策活动而产生的具有记录事件真实性的文献资料，以各级权力或行政机关通过文件形式颁布的法律、法规、部门规章等官方材料为主，是进行公共政策评价的重要载体[80]。以保障性住房政策文本为研究对象，数据来源为国务院各部委官方网站及北大法宝。通过对“保障性住房”、“住房保障”、“土地政策”、“货币补贴”等相关词汇进行网络搜索，对符合以下四条筛选原则的政策文本进行记录。第一，政策发文单位须是中央政府及各部委，不包括地方政府部门；第二，搜集到的政策文本需与保障性住房有着紧密的联系，文献内容要直接规定和体现国家政府对保障性住房建设和发展的态度和措施；第三，政策文本的类型主要包括法律法规、通知、办法等正式发布文件；第四，本文以 1994年 7 月颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》为起点进行统计。
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3 我国保障性住房政策主体维度分析 ............................ 22
3.1 政策主体类别及分布 .................................. 22
3.1.1 政策主体类别 ................................... 22
3.1.2 政策主体分布 .......................... 24
4 我国保障性住房政策工具维度分析 .................................. 32
4.1 政策工具应用结果分析 ................................ 32
4.1.1 环境型政策工具分布 ............................ 33
4.1.2 供给型政策工具分布 .............................. 34
5 我国保障性住房政策内容维度分析 ........................................... 40
5.1 我国保障性住房政策内容量化评价模型构建 .......................... 40
5.1.1 变量分类与参数确认 ............................. 40
5.1.2 多投入产出表 ................................ 41
6 我国保障性住房政策评价结果分析及优化策略
6.1 我国保障性住房政策评价结果分析及存在问题
6.1.1 我国保障性住房政策评价结果分析
①政策“主体—工具”二维分析结果
政策主体的三个层级中，第一类别以国务院及国务院办公厅为代表的具有综合性指导作用的政策主体；国家各部委及其管理的国家局独立发文为第二类别，比如国家发展改革委等；以国家各部委及其管理的国家局联合发文为第三种类别。本研究将政策主体的三种类别划分作为Y维度，以政策工具的供给型、需求型、环境型三种类型作为X维度，研究在政策主体的类别下，三种政策工具的使用程度。即在政策主体的基础上，将政策主体所属的政策文本进行分类，对三种类型政策工具的使用进行编码排列，进而得到编码表进行二维分析，如图 6.1 所示。
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7 结论
7.1 研究结论
保障性住房是解决民生问题的一大重要措施，是体现服务型政策的一大重要考核指标，保障性住房政策的颁布更新，体现了政府对城市弱势群体的关注，它也是和谐社会和幸福家园的象征。我国政府从 1994 年建立经济适用房和商品房“双轨制”的保障性住房模式，到如今以发展成以廉租房、公租房、棚户区改造等为主的保障性住房体系。保障性住房政策是保障性住房建设的蓝图，因此，对保障性住房政策进行量化评价，能够发现其在历史进程中的发展规律和存在问题。
本研究主要创新点在于以政策工具为导向，加入政策主体和政策内容维度，建立政策“主体—工具—内容”三维政策分析框架，在政策主体维度的分析上，利用python软件对政策主体间共线关系进行编程，利用Net Draw软件对其社会网络关系可视化；政策工具维度则通过数据统计的量化方法进行分析；政策内容维度，建立PMC政策评价模型，利用PMC曲面的凹陷程度为保障性住房政策内容提供对策建议。最后将政策主体、政策工具和政策内容进行交互分析，发现保障性住房政策存在的问题并提出优化策略。
研究结果表明：在政策主体维度中，政策颁布主体共涉及 26 个部门，政策参与主体共涉及 52 个部门，政策参与主体规模逐渐扩大；政策主体间合作不断加深但存在不均衡，以国务院、住建部、国家发展和改革委为首的政策颁布主体合作广度较高，主要占据指导地位；政策颁布主体与参与主体在保障性住房发展的三个时期分别呈现出辐射—扩散—紧密的特征。在政策工具维度中，保障性住房政策工具分为供给型、需求型和环境型，各二级类目较为丰富，可见政府对政策工具使用上的日趋完善；环境型政策工具使用比率过高，而供给型政策工具、需求型政策工具使用相对不足，政策工具间的联系不明显；在保障性住房政策发展的三个不同历史时期，政策工具的使用数量呈现出曲线上升的趋势。在政策内容维度上，我国保障性住房政策内容评价的PMC指数得分差异较大，与“完美政策”仍有差距，总体呈现出在保障激励、政策性质、政策客体等内容上的缺失；最后，通过政策主体与政策工具进行的二维分析表明，政策主体的三大类别在政策工具使用上差异大，政策工具分配不均；政策工具与政策内容的交互分析可得二者匹配度交叉，政策内容未能充分结合政策工具，从而难以为政策文本赋予直观有效的政策手段。因此，未来我国保障性住房政策在制定过程中，应构建多层次政策主体参与体系，促进政策颁布主体与参与主体的合作；完善政策工具的制度设计，政策工具间的使用应进行联合；丰富保障性住房政策内容和功能，为中低收入群体创造更多居住“红利”；关注社会力量的政治需求，听取公众对保障性住房建设的意见建议；设置政策效果的反馈机制，为解决新时代保障性住房建设中存在的问题提供思路
参考文献（略）