第一章 前言
1.1 研究背景
20 世纪 80 年代以来，党和国家将工作重心转移到社会主义现代化建设上来，“以经济建设为中心”成为党在社会主义初级阶段基本路线的重要内容。中央对地方官员运用一种以 GDP 增长率作为主要评价指标的绩效考核方式，激励和促进地方经济发展。在这样一种晋升竞争的环境下，地方政府就以发展经济为首要任务，展开了一场长期的“锦标赛”。在官员晋升的政治锦标赛体制的激励下，各地方政府为了提升工作绩效，大幅度地在招商引资、基础设施建设、制度完善等方面进行优化和调整，伴随着现代化和工业化的发展进程加快，我国在经济发展方面取得巨大的成就。与此同时，“政治锦标赛”也带来了一些负效应，例如同级政府之间或官员之间过度竞争造成恶性循环，基础设施重复建设导致经济结构不合理以及最棘手的难题——片面追求 GDP 增长从而忽略了环境保护。政府工作重心的偏移使得自然环境保护的意识减弱、相关职能部门监管不力、责任不明确，落实不到位引发了频繁的生态环境问题。一是大气污染问题，工业生产、燃煤等废气排放导致严重的大气污染，我国北方地区尤为严重，例如北京等地的雾霾天气；二是水污染问题，工业废污水排放以及国家对水资源的开放利用等原因，造成部分城市河流河段和淡水湖泊的污染，甚至城市用水面临安全危机，例如松花江严重水污染事件，兰州威立雅水务公司出厂水苯含量超标事件；三是垃圾处理问题，一次性筷子、塑料袋、塑料餐盒等“白色污染”随着定外卖吃外卖的现象日益增多而急剧恶化；四是土地沙化荒漠化问题，在我国荒漠化土地面积的日然增加情况下，政府与企业仍“踩红线”非法开发自然资源从中谋利，导致严重的生态破坏，例如甘肃省祁连山保护区生态破坏事件。改革开放以来，随着我国市场经济体制得建立和完善，给了企业很大的发展空间，在其追求经济利益最大化的同时却忽视甚至违反法律规定进行环境破坏不仅给国家和社会造成重大损失还让公民陷入生命与财产安全惶恐中。环境问题的表象是各类企业的违规违法，但实际上与政府的环境保护、环境治理、监管监督、责任追究、处罚诫勉等工作紧密相关。但是问题解决往往滞后于环境问题的发现，处理突发环境事件对政府及相关部门来说更是棘手的难题。在此背景下，国家环境保护部门发布了《关于突发环境事件问责情况的分析》的通知，给地方行政部门和环保部门一定程度的问责压力，提升环保责任意识，打击部分企业环境损害的违法行为，汲取行政问责的经验，实施问责，对环境问题加强管理，从而推动环保工作。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论价值
首先，探索了行政问责为环境领域带来的治理效率影响。自非典事件以来，我国行政问责开始不断探索逐渐规范化，走向制度化道路。很多学者的研究中都指出“中央和地方政府都积极探索、推动问责的制度化建设，在各个公共领域初步构建了问责的制度框架”（马喆，2018）。就行政问责机制在各公共领域的扩散，聚焦于环境生态领域展开问责就是环境问责，其是政府做好生态环境保护、生态文明制度建设、严惩生态环境污染境破坏问题的有力措施，是一种正负双向的激励和监督，是党和国家对地方政府和环境部门的监督约束，是对损害生态环境的行政人员和相关企业的责任追究。对于政府治理能力的提升和责任政府治理体系现代化的实现而言，环境问责是有效手段亦或是一把利器。因此本文将环境问责中的主体与客体要素作为研究对象深入分析问责有效性，具体探讨环境问责制度的核心要素能否影响环境治理效率的提升，并提出相应可验证的实证研究假设，为环境问责制度的进一步完善提供参考。
其次，丰富了环境问责的研究成果。研究专家们做过相关统计“2001 年学术界发表了第一篇关于问责制的论文，引起了该领域的研究热潮，论文发表数量持续攀升，直到 2009 该领域的相关论文有 491 篇”（陈嘉敏，2017）。众所周知，我国在经历了非典时间后，掀起影响较大的问责风暴，在 2001-2009 年期间，学届也为此贡献众多理论研究。但 2009 年后，关于问责的研究讨论热度开始下降，但依然有不同凡响的研究成果（胡洪彬，2016）。除此之外，环境问责的研究相对较少，研究的范围和视角多是根据实际背景，结合所学专业知识进行案例分析，对环境问责制度进行研究和现状分析，研究结果和研究问题都是基于问责制度的不健全和构建路径提出的。所以，本文围绕环境问责这一热点和难点问题，基于实证研究方法，分析环境问责对环境治理效率的客观影响，整体把握环境问责机制存在的问题，提出对策建议。
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第二章 相关文献综述
2.1 国内外相关研究
2.1.1 国外研究现状
问责制的研究作为制约粗放管理行为、降低污染排放的有效手段也首次在英国出现，孟德斯鸠《论法的精神》、卢梭《社会契约论》卢克《政府论》等经典著作奠定了政府问责制的研究基础（廖琼玲，2010），但此时的研究多为哲学层面的世界观的研究，研究只是初具模型，并没有准确的指出政府问责的精确概念。随后，在前人研究的基础上，越来越多的学者开始对责任政府体制构建提出自己的设想，体制框架也开始变得越来越清晰明了，古德诺认为“政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制”（陈维芳，2007），并在此基础上建立起了包含“等级问责、职业问责、法律问责和政治问责”的现代行政问责体系（宋涛，2007），其中以多诺维茨和马什为代表的学者认为，等级问责是公共部门中最基本的问责制度。并且在行政人员必须遵守职业规范的前提下建立职业问责，否则职业问责很难得到真正的效果。法律问责主要强调法律的强制性与权威性，行政法建立的主要目标就是以法律红线控制政府行为，对于越红线行为进行追责，通过法律保障公众权益。政治问责必须对社会公众的期待以及重要的群体意见给予着重考虑，以行政部门的政治特性为依据，并且对其质询和考察给出回应答复。这样的行政问责体系，将责任划分为具有针对性的四个方面，避免责任的混淆、重复等不确定性，增强了问责的有效性。
由于西方国家经济发展迅速，率先完成工业化，早在 2000 年前就告别了农业文明，解决了动力不足的问题，极大地推动了生产力的发展，但与此同时，工业化的进程和发展也趋使环境污染与环境治理问题日益突出。以英国为首的西方国家，也早在十八世纪就面临着工业革命带来的严重环境代价，大气污染水体污染亦成为欧洲国家、美国、日本面临最严重的生态问题，到二十世纪五十至七十年代海洋污染、放射性污染等在无形中加重了当时环境污染的危机程度，并且更加复杂多样，难以解决。以污染环境为代价的生产力发展的边际效用开始逐渐递减，甚至为负，二十世纪六七十年代，西方民众越来越关注环境保护，环境问题从那时就开始成为西方学者研究的重要课题之一，1962 年《寂静的春天》一书问世，使更多人将关注点集中到环境问题上来，1963 年林顿·卡德维尔在《环境：公共政策的新焦点》一文中提到，“政府作为公共政策的核心主体之一，环境也必须作为公共政策的核心焦点而被认可。”
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2.2 研究评述
上述有关环境问责、环境治理及环境治理效率评价方法的研究为进一步探寻问责机制在环境治理领域的有效性提供了启示，但仍有必要对问责是否会影响地方政府环境治理效率进行剖析。一方面是环境问题突出，问责的监督约束力不足。在我国行政环境经历“政治锦标赛”时期，地方政府官员以追求经济发展为目标，为完成考核得到晋升机会利用制度空缺，通过各种特殊手段例如非税收的降低成本、降低环保的管制标准，大力度的吸引外来投资，各大企业在利益驱使下不顾环境损害的后果。政府和企业对经济稳定发展的合作关系下，忽视社会方面的，环境方面的管制，争取晋升机会，大力开展高耗能、高产出的项目，付出严重的生态破坏代价和置生命健康安全于危险之地的状态。一般情况下，突发环境事件严重性越大政府和社会公众的关注度越高，上级介入调查的安排也有所不同，当然，中央领导和最高级别相关部门不可能介入每一个案件。在众多环境事件中仅能投入有限精力对焦点事件和重大事件及时派出调查组启动问责。地方司法机关、人大代表也会就环境问题启动问责，但力度较弱一般都由高级别部门发起。人民群众的问责是以网络、媒体为载体引起舆论导向，需要他们的支持但也最终也必须经上级领导处理。若对地方官员胡作为乱作为缺乏有力的监督和约束，社会问责自然也不得要领。历史上重大环境事件屡次引发社会骚乱，但依然层出不穷。近年来，我国华北和华北东部地区发范围持久的雾霾天气愈演愈烈，大气污染已经严重影响着城乡居民的生命健康（刘宝成，2016）。学者杨宏山（2017）建议“随着大城市和发达地区启动雾霾治理，推进产业结构升级，如果缺少刚性的问责机制，将无法阻挡高污染产业向中小城市、欠发达地区转移。另一方面是环境治理效率的提升，需要问责机制的激励和推动。”政府治理效率不仅仅靠经济增长、官员绩效考核等正向激励机制去提升，反观问责制，同样需要各级权力机关、第三方以及公民媒体对行政部门做好监督问责对自身享有的权力进行细化和强化（王江英，2008），问责主体倾向异体问责，最大发挥人大的监督作用，也防止人大的不作为现象（张磊，2009），公民参与问责的方式和途径需要整合拓宽，调动公民的积极性，激发参与问责发挥公民权利的主动性和热情。
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3.1 理论基础 ................................. 17
3.1.1 委托代理理论 .......................... 17
3.1.2 责任政府理论 ............................. 18
第四章 实证检验 ........................................ 22
4.1 研究方法 ............................. 22
4.1.1 实证分析 .................... 22
4.1.2 指标选取与数据来源 ....................... 22
第五章 政策建议 ........................ 30
第五章 政策建议
（一）明确问责对象，统一标准实现问责公正性
“权责一致”是我国问责制度最基本的原则之一，但在问责中实现这一原则是不容易的。长期以来，我国地方领导官员既是党内领导又是政府领导，在环境治理过程中既有决策权又有执行权，出现环境事件时，权责不清稀问责对象模糊，很难对相关人员作出责任判定。另一种情况是，政府部门和生态环境保护部门官员之间的责任承担也要清晰明确，环境问题不只是环境部门领导失职的原因，其背后可能出现政府部门财政、人事等隐性因素的影响。关键在于环境问题的根本起因和谁来承担主要责任，根据不同情况正确问责，实现经济发展和环境治理的平衡。因此，环境问责首先要明确，谁是问责对象，严格区分党、政领导的权责，避免党政之间职权交叉；其次，厘清政府和环境部门之间的权利义务关系，职能分工明确，避免环境部门被双重领导的格局。另外，由于领导任期不长，环境问题不一定在某一领导在任时爆发，官员的调离和更替也是环境治理过程中责任缺失的因素之一，根据国家《责任追究办法》中对生态环境损害实行终身责任追究，将已离任的官员纳入问责范围，有责必追，利于提升环境问责的公正性，当然更要完善责任终身追究制度，建立规范的部门离任审计和环境审计制度。最后，依据我国现有相关法律，根据行政内部“首长负责制”的规定以及各地环境保护、环境治理责任分工情况，应明确正副职领导分别承担什么责任和负责任程度。
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第六章 结束语
6.1 研究贡献与创新点
一方面，研究内容层面：根据官方数据显示，我国突发环境事件数量逐渐递减，政府环保意识也越来越强，对环境治理的投入也逐年加大，但应对环境问题进行问责处理的效率如何是本文研究的主要内容。随着环境问责日益成为中央至地方关注的重点之一，无论从制度层面或实践层面都得到了有效提升。为了进一步提高政府环境治理效率，环境问责作为约束官员行为的有效手段，提高犯错成本，为环境治理保留最后的底线。现有文献中，环境问责研究仍着眼于优化制度本身、发展现状等问题，面对频发的环境重大事件，我国环境治理过程中环境问责究竟发挥了多大作用却少有研究。本研究探索环境问责政策的出台是否在环境治理方面起到监督约束的作用；在生态破坏、环境污染事件发生后问责的启动为地方政府环境治理效率带来了什么影响，环境问责制度的建立和实施是否真正有效的对环境治理效率产生影响。为环境治理效率的研究提供新的分析视角，并提出相应可验证的实证研究假设。
另一方面，研究方法层面：现有环境问责研究多采用理论分析、案例研究等质性研究的方法，实证研究也只局限在环境事件中的行政问责。本研究基于责任政府理论与委托代理理论，首先构建环境问责对环境治理效率的影响模型并提出研究假设。其次采用数据包络分析方法对模型进行实证检验。用量化研究的方法关注环境问责对官员所产生的约束与负向激励作用，以及环境问责对地方政府环境治理效率的影响。总而言之，基于信效度客观的二手数据，为本研究拟解决的问题所提出四个方面的政策建议提供了有效技术支撑。
参考文献（略）