第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
建国以来，我国的市制作为一种设市制度经历了比较复杂的变化，与省制、县制的总体稳定态势形成了反差。省制、县制所处的行政层级和隶属关系并未发生过巨大变化，特别是县制历时 2000 多年未做出过巨大调整。反观市制，从与县平级发展为直辖市、省辖市和县辖市的多类型和多层级格局，如副省级市、副地级市、副县级市、镇级市甚至村级市，并与原有的市分类合并形成了“三层五级”的市制格局。为何市制经历了如此复杂变化？而又为何演变为多种类型和层级？主导其变迁的逻辑是什么？对这些的问题的研究发现，学界在既定的情况下对市制问题做出解读，而对市制制度如何演变至今和在国家治理的制度框架内如何发挥作用缺乏必要的解释，但其演变的规律和影响要素是解释其为何呈现出此种形态的原因，因此对此方面研究具有重要意义。
从市制变迁的整体历程来看，市制的演变并不是一个简单的线性问题，至少不能理解为一种全然的正向发展，而是一个复杂多变的过程。按照世界普遍的城市发展规律，市制应该是旨在促进城市发展，完善城市合理布局，最终实现城市和乡村的合理分治。但中国市制和城市发展却呈现出自己的特征：1949 年至 1958 年之前的健康发展、1960年至 1976 年之前的收缩停滞、1978 年至 2003 年的迅速扩张、2004 年至 2019 年调适发展，很明显可以看出市制经历了扩张与收缩的复杂循环。尽管学界从制度变迁的角度、经济发展的角度、城乡发展角度、社会治理等角度对市制做出针对性的解释，但是难以从市制变迁的各个阶段中找到一条贯穿整个变迁历程的线索，因此对于一项制度来讲就因为缺乏演变的主线而显的分散，也难以对市制整体的复杂制度变迁做出合理性解释，那么就引出了关于主导制度变迁缘由问题的探讨。
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二、相关文献综述
（一）国内研究述评
对中国而言，市制不是基于传统的封建制度、小农经济和乡土文化中自然演化的结果，而是一种被迫接受外来现代化的冲击而产生的制度，因此一开始就受到国家的严格限制。这种限制随着国家政治体制、经济结构和社会文化的演变逐步改变了具体形态，
但是国家与市制之间的关系却不断加深。由于我国对于市制 “现代属性”的原初认识，使得市制成为我国实现国家现代化过程中必然要慎重对待的一项制度，也正是由于市制发展为国家制度的重要组成部分，便要求其随着国家发展目标和治理方式的演变而进行适应性的变革。但是在不同的发展阶段上国家发展目标和实现路径存在着差异，市制又不能及时的调整便呈现出明显的过渡特征，同时也引起了学界对于市制某个阶段上的问题关注，但这种关注往往使其有所忽略市制变迁的整体方向和制度环境，从而着眼于阶段的“应然”，可能引起对市制变迁方向和改革理论问题的认识陷入“应然”的困境，从而缺乏对实践的解释力。因此理论研究仍然然需要从整体的变迁中再审视，找到一种贯穿于整个历程的关键影响要素来更好的解释市制所处的阶段和可能的发展方向。
总体来说，关于市制专门的研究并不多，对其研究的广泛内容来自于市制的概念所包含的基本要素，包括城市的政治制度、设置模式、等级制度、设置标准、城市行政中心选址和名称等方面基于学者们对市制的研究，产生了市制制度内涵和外延的区分，也即市制的广狭义的区别，狭义的市制是围绕设市的制度展开的，包括设市的标准和各项环节，程序等，而广义的市制指的是市政管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。①而本文研究的对象是市制的制度变迁，因此选择的研究是基于狭义的市制概念，但学界对于市制变迁的依据既包括狭义上的，也包括广义上的，已有的对于市制变迁的研究主要表现在：首先，侧重于对市制变迁的实践和改革的研究。或针对整个市制发展历程，或针对单个阶段的市制发展特征进行研究并对不同阶段的市制实践中产生的问题提出相应的改革建议，其主要贡献在于提供了详实的市制研究资料，为市制理论的建构和市制改革的构想提供了历史的视野（华伟 2000）②、（戴军良 1999）③、（蒲善新 2006）④。其次，侧重于市制变迁中的城乡分治理论和城乡统筹理论的基础研究，将市制变迁分为城乡分治时期和城乡协调发展时期。
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第二章 核心概念与理论基础
一、核心概念的厘定
（一）市制
市制，或者城市建制，是原初意义上的城市制度。学界普遍认为市制为广义和狭义之分，狭义的市制是围绕设市的制度展开的，包括设市的标准和各项环节，程序等，而广义的市制指的是市政管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。①强调的是制度的内核，也就是制度运行的内部要素的组成方式和运行机制，概括的来讲就是与城市相关的管理制度和管理模式，这是与乡村地区管理的区别所在。
从行政区划的角度来看，市制和省制、县制没有区别，是规定性不同的地方建制的设置方式。但是从制度所存在的社会环境来看，市制的内涵要远大于省制和县制。从市制发变迁的角度来看，经济政治环境的变化对于省制和县制的影响所需的能量要远大于对市制的影响，也就是说省制和县制对于社会经济的变迁所带来的影响具有较小的回应弹性，这不仅与中国历史上的地方制度，治理思想有关，也与社会文化，思想观念有关。而市制对于经济改革，政治改革，社会变迁的回应弹性就相对较大，也就是市制作为一种经济调节和管理调节的制度工具的调适性更大，这也赋予了市制在不同的发展时期更为丰富的意义，也就很难寻求一个前后一致的概念去概括总体的市和市制。因此无论是广义的市制还是狭义的市制，从实践发展的角度还是理论研究的角度来说都是不够全面的，合理的方式应该是从市制的总体变迁中，动态地观察不同时期的市制特点，研究其所服务的国家发展目标，管理目标和经济目标，将其放置于广泛的历史和社会环境中研究其变迁的方式和原因。因此本文认为市制的概念应该从阶段和整体上把握：一、阶段性市制内涵，城市建制是市制的核心问题，因此世界范围内和历史上，城市建成区才被为是城市。而实际上早在建国初期为了应对城市粮食问题短暂的施行过城乡结合的广域型城市，不过尚未形成全面的制度。从这开始城市的内涵开始包括农村地区。对于市制的狭域城市建制和广域城乡建制真正的争论是在改革开放以后，特别是农村经济体制改革在给予农村地区经济发展活力的基础之上发挥城市带动乡村发展的战略而实行的，因此在这一阶段广域型市制被普遍接受，实践中出现了狭域型市制和广域型市制同时存在的现象，并一直持续演变到现在。随着国家发展的需要与政治管理体制和经济体制的改革，越来越多的市建制类型出现，如经济特区，计划单列市，以及处于实验阶段的深圳社会主义示范区等。因此，阶段上市制的内涵存在着差异，多样化的市制类型和其核心概念的扩充使得对于市制的研究需要一个更为广阔的视角和概念去解释市制的变化，丰富市制的内涵。二、整体性市制内涵。前人对于市制问题的研究，特别是阶段性研究对于解释阶段性市制以及其相关问题具有很强的针对性解释力。
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二、理论基础
（一）国家治理理论阐释
从比较政治学的角度来看，国家治理理论是对民主化理论的反思，也是对现代化理论的回归和超越。政治发展理论经历了以亨廷顿为代表的现代化理论阶段和以福山、戴蒙德为代表的民主化理论阶段。前者以政治秩序作为比较政治学的核心要素，强调有效的统治对于政治秩序的稳定作用；后者以民主的竞争性选举为核心的自由民主体制作为其核心的比较因素，通过比较民主与否的理论范式得出民主化是各国政治发展的应然方向。但是随着转型中国家发展的衰败以及传统的民主国家遭受的经济和社会危机，使得民主化的研究范式发生了转变，以国家为中心的研究范式再次成为人们研究的关键，蒂利提出了去“民主化“的观念，米格代尔和福山也都重新强调国家能力。与此同时在 20世纪 90 年代“治理”成为了西方国家解决政府和社会承担公共责任，实现公共利益进而应对“左翼”和“右翼”政党施政理念都无法解决的社会危机的“第三条道路”，随着治理概念和内涵在社会中的广泛应用，便与国家相结合形成了国家治理的概念，成为一种新的理论范式。
在西方，国家治理理论的出现是理论界对于范式危机和对现实世界缺乏解释能力的不满，进而为了突破传统的对于解决现实问题非此即彼的极端性的否定，因此将治理和国家结合起来，其本质就是在国家的规定性下，在既有公平民主的制度下通过实现多中心化提高国家和社会的能力，提高解决公共事务和实现公共利益的能力。治理理论引入中国的首要问题就是环境的差异所带来的适用性问题，就如同福山论述的民主和国家能力对于发展中国家的选择问题。中国学界对于治理理论和国家治理理论的反思形成了多种看法，质言之，对于理论中的多元治理持肯定态度，其区别主要在于如何根据中国的政治社会发展环境进行适时的应用。在任何时候，没有权威的主体的治理是不可能的①，就如同由 Jessop 在 1997 年提出，是指“协调三种不同治理模式以确保它们的最小限度的结合”②的元治理，是对各领域内的治理有效协调。Kooiman 等认为元治理是价值、规范和原则等治理秩序不断提升的过程③，是保证政府在治理制度中的影响力、指挥力和控制力的实践和过程，这就与中国的国家治理所强调的意义更为契合。就中国具体的来讲，中国尚处于社会转型期，各类政治体制和制度改革处于一个过渡和形变阶段，带有明显的渐进和改良特征，容易出现正负、新旧结合交替的双重或双轨现象，这是当前国家治理的现实环境，因此对于中国的国家治理不能极端将治理权力分散，强调西方的社会多中心主义，也不可能回到高度集中的全能型治理，因此社会变革时期跟要求国家适度集中治理权力以便掌握和引导社会转型的总体方向，将变革控制在可领导、可前进的适度范围之内，不断提高治理治理能力，为民主和法治的成熟和各方面制度的现代化打好基础。
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第三章 中国市制变迁的总体特征......................................... 25
一、探索时期：制度化与非制度化的反复............................... 25
（一）制度化：市制的平稳恢复............................... 25
（二）非制度化：市制的反复限制............................ 28
第四章 国家治理下市制的变迁逻辑...................................... 46
一、全能型国家治理下的市制变迁....................................... 46
（一）轴心线索：全能型国家治理模式的形成.......................... 46
（二）模式效应：基于计划的激进式增减............................ 50
第五章 国家治理下的市制变迁方向：趋向国家治理现代化
一、现代化国家治理导向：市制的调适
“经济增长”、“共同富裕”、“政治改革与稳定”的国家现代化发展目标体系和市场化路径塑造了后全能型国家治理模式的基本特征，但是经济领域活力迸发的同时引起了社会领域的深刻变革。在经济领域，由于市场化改革是先在经济领域开展的，经济领域的市场机制的规律必然会与渐进性的政治和社会配套改革产生冲突，而从导致经济领域由于缺乏必要且适当的制度规范而产生失序问题，从而影响政治与社会领域制度的正常运行。在社会领域，经济领域的市场化改革引起了社会领域变革。一方面，人们在物质方面得到满足之后便有条件产生政治领域的诉求，这是自然的社会需求发展趋势，也是成长起来的社会主体意识到对利益维持需要涉入政治领域的必然过程；另一方面，在整体性利益分散后产生了基于占有不同资源而逐步发展成的社会各类阶层，协调各领域、各阶层的利益问题成为对于保持经济增长愈发重要的问题。而社会稳定问题和经济增长问题最终都指向了政治领域，需要政治领域改革制度，保持充足且有效的制度供给，重塑国家治理的制度规范，从而需要对国家现代化的发展目标进行调适，将保持经济发展和社会稳定有序同时作为国家现代化的发展目标。当今国家的实力和竞争力主要取决于两个方面：一是发展水平，二是治理水平，这不仅是市场化改革进行进入纵深领域的现实要求，也是实现国家治理现代化的必然路径。
国家治理的好坏关键要看国家治理制度的完善程度和治理能力的强弱，治理能力有效发挥作用的前提是国家治理制度体系建设，因此国家治理制度体系建设是国家治理的前提。党的十八届三中全会提出国家治理现代化的命题，是对历史和现实中国家治理问题的总结和国家治理制度体系的再设计，也是对后全能型国家治理模式的补充和完善。在市场型现代化路径的推进方式下，我国国家治理面临的突出问题是市场经济体制发展进入关键时期，由于治理制度体系建设的相对滞后所引起的不可治理性增加，一方面，不能有效的引导和规范市场经济的发展，制度不能应对市场化过程中衍生的新问题、新情况；另一方面，国家、市场和社会三方结构的变化使各类制度需要进行不断的调适和完善，在民主、协调、合作理念中完善制度建设。市制建设同样需要顺应现代化的国家治理趋势。我国国家治理现代化趋向反映在市制的制度建设上的问题就在于市制的制度体系建设，这也是实现治理现代化的首要目标，完善的市制制度建设才更好的适应市制发展过程中的多样化、规范化、法治化诉求，引导市制朝向国家治理现代化的方向发展。
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结语
中国的市制变迁不同于西方的城市自治变迁，中国的市制自诞生以来就不可避免地与国家联系在一起。而作为一种现代化的表征，城市自然要与实现国家现代化联系在一起，市制自然要成为国家实现现代化的一种制度工具。国家实现现代化的目标不同，路径差异，必然导致国家治理的差异，而市制作为一种国家治理制度而存在，并受到国家治理的影响，因此其自然要与特定时期国家发展的目标和治理模式联系在一起，也就构成了市制变迁的结构——制度背景。
国家治理视角下的市制变迁经历了全能型国家治理模式、后全能型国家治理模式和现代化导向的国家治理模式。在全能型国家治理模式中，市制受革命式现代化路径和“革命型意识形态”的影响，市制呈现出非制度化的起伏变化；在后全能型国家治理模式中，市制受市场型现代化路径和“改革建设行意识形态”的影响，市制呈现出制度化的快速发展；在现代化导向的国家治理模式中，市制受规范化市场型现代化和“改革治理型意识形态”的影响，市制呈现出规范化的平稳发展态势。由此通过理论和历史的论证可证明假设，市制变迁与国家治理之间存在耦合关系，并且随着国家治理模式的转型而呈现不同的发展态势。
本文拟在提供一个市制制度变迁的宏观解释框架，通过历史的研究方法，建立市制变迁与国家治理的逻辑关系，为学界当前的市制问题提供了一个思考角度，并结合当前现代化国家治理的理论，为下一步市制变迁提供了一个国家治理的视角，对市制变迁提供国家治理角度的解释。但本文对市制的研究也存在一定的缺陷，具体表现为：首先，中国的市制道路不同于西方。西方的市制根源在于城市发展道路具有很强的内生性和自然演进的特点，且受到国家影响的作用较小，在几乎与国家的演变同步的环境下形成了特有的市制，同时也是为国际所认同一种标准。这就区别于我国市制的外引性与本土化特点，从这一点上来说，我国市制变迁具有独特性，但也会引起市制在浓厚的国家色彩与原初意义中的选择与平衡问题。同时在国家治理理论上，治理理论在不同国家的应用产生不同的国家治理实践。在中国，国家治理理论更为强调在治理中国家和政府作用的发挥，因此在论证国家治理与市制变迁的理论关联性时，多强调正式的国家治理目标和制度安排，但市制变迁是复杂要素相互作用的结果，对历史实际过程中市制的具体运行中产生的变化和非正式因素的影响的解释研究有所欠缺。其次，市制变迁是一个详细的历史过程，本研究又试图从国家治理的宏观视角进行总结分析，不可避免的对长时间段的市制变化进行抽象概括，因此对市制的史料和材料进行搜集更多的从正式文本进行梳理，对具体历史细节的整理有所忽略。仅对市制变迁的合理正当性从国家治理视角做出实然和应然的解释，并未对市制改革提出具体的建议，而关于在国家治理现代化导向下市制的具体制度改革如何进行，是接下来研究的重要方面。
参考文献（略）