第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
世界卫生组织指出，一个国家或地区 60 岁及以上的人口占比人口总数的 10%，或者65 岁以上人口超过 7%，该国家或地区就已进入人口老龄化。[1]按此标准，我国在 20 世纪末 60 岁以上老年人口所占比重就达到了 10%，进入了老龄化社会。[2]据统计，截至 2019年底，我国 60 岁以上人口已达到 2.5 亿，占比国家总人口 18.1%。[3]由此可见，我国人口老龄化问题严重，并且进程不断加快。
作为较早进入人口老龄化的发展中国家，“未富先老、人口众多”的国情，使得我国政府部门在应对养老服务的庞大需求时面临沉重的财政压力，仅凭政府一方难以一力承担。[4]作为我国传统的家庭养老模式，因计划生育政策而出现的“421”小型家庭结构使家庭养老面临巨大的挑战。而就机构养老模式而言，“公办的进不去，民办的住不起”是大多数老人面临的一大难题，加之受“养儿防老”传统观念的影响，使得大部分老人不愿离开熟悉的生活环境，对机构养老模式有比较强烈的抵触情绪。面对日渐衰弱的家庭养老模式和难以普及的机构养老模式，在日趋严峻的老龄化形势下，我国加快了养老事业的改革的步伐，探寻出“以社区为依托”的新型养老机制。我国正式开始发展社区养老服务在 2006年，2006 年出台的《关于加快养老服务业的意见》中强调要大力倡导居家养老服务。社区养老作为一种新型养老模式整合了社区、家庭、社会组织以及政府等多方主体资源，承接下家庭、机构一部分养老功能，使其既能够满足老人恋家的心理方面需求，又能使老年人享受到较为专业的养老服务，在老龄化程度日渐加深的背景下对于解决养老需求缺口问题具有独特的优势。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
20 世纪 70 年代，在高福利的养老政策下，西方发达国家政府在养老服务上投入了大量的财政资金，导致西方发达国家相继出现“福利危机”，于是各个国家开始探寻更适合现实国情的养老模式来减轻政府在财政方面的负担。英国率先提出了社区照顾模式，美国也相继探索出以全面医疗照顾为基础的社区养老模式。可见，西方国家对社区养老服务的研究相比我国开始时间早，且成果丰富，值得学习和借鉴。本文主要从以下三个方面对相关文献进行梳理：
（1）社区养老服务的概念、内容以及模式研究
社区养老服务在西方国家被称为“社区照顾服务”。苏珊·特斯特认为，社区照顾的本质就是用非强制性的手段为有养老需求的人提供照顾，这种照顾是通过把社区作为依托平台来开展的，包括社区内老人享受的由政府、非营利组织等主体提供的正式照顾，同时还包括家人、邻居和社区志愿者等主体提供的非正式的照顾。
社区照顾的内容也随着社区照顾在实践中的发展而逐渐丰富。S.tester 指出，社区照顾不仅要向有需要的老年人提供家政服务，还应提供日间照料、老年人再教育以及各种娱乐活动等多样化的服务项目。[6]B.meredith 认为，除了为老人提供日间的日常照料、文娱服务之外，还应当针对社区内患病的老年人提供一些必要的药物治疗以及特殊护理方面的服务。[7]Hooyman 将为老人提供更加便利服务作为目标，提出推行包括预防性、短期性和长期性服务在内的全面服务计划，从而适应老年人各种各样的养老需求。[8]Bookman 则强调英国的社区照顾应该并且已经形成了包括“居家服务、物质保障、整体关怀、心理支持”四方面在内的服务内容和体系。
关于社区照顾的模式，英国学者 Clarke 认为，社区照顾模式经历了从“在社区照顾”到“由社区照顾”再到“对社区照顾”三个阶段，并对此进行了详细解释，首先第一个阶段是指由单一主体在为社区内的老年人提供各项养老服务；第二个阶段是指政府整合各个社区内现有的资源，比如家人、邻居、志愿者等，由他们提供老年服务；最后“对社区照顾”指政府作为主导者对非营利组织、志愿者等社会力量介入社区照顾并提供养老服务给予支持和帮助。[10]Hebert 也指出，当前在美国等和许多地区社区养老大部分处于“对社区照顾”的阶段，充分引入社会力量介入。
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第 2 章 相关概念与理论阐述
2.1 相关概念
2.1.1 社区养老
20 世纪 60 年代，英国开始实行的“社会照顾”模式，让行动不便，不具备自主生活能力的老年人仍旧生活在社区这一熟悉的环境中，接受照顾。这是一种将社区作为依托平台，整合来自政府、社会中的其他主体供给的多方养老资源，为不离开社区内生活的老年人提供所需服务的养老模式。[37]近年来，我国老龄化进程的不断加剧以及养老需求的急速扩张，借鉴“社区照顾”并结合我国实际情况，提出了“社区养老”。在本文中，社区养老指的是老年人居住在家中，养老依托于社区，以社区为主要场所接受来自政府、市场机构或社会组织等多个主体提供养老服务的养老模式。[38]其最大的特点是以社区内老年人为服务对象，将老年人最为熟悉的社区作为平台，建设日间照料场所，引入政府和社会力量的各类养老资源并对其进行有效整合，加以利用，为老年人提供养老服务，以弥补“全托式”的机构养老以及由家庭承担全部养老责任的家庭养老两种模式的不足之处。
2.1.2 社区养老服务
近年来，社区养老服务一直是一个民生热点话题。政府和社会力量积极参与开展老年服务项目，我国社区养老服务内容逐渐变得丰富多样，能够更好地迎合老年人群体多样化的养老需求，为老年人创造更高质量的养老环境。首先，在基本的生理需求方面，所供给的服务要能够保证老年人正常生活水准；其次，从更高层次的需求层面来看，还要顾及老年人的安全、情感甚至自我实现的需求，为老年群体提供精神方面的关怀等服务。因此，从养老服务的项目内容出发，社区养老应顾及老年人的日常生活、精神慰藉、文化娱乐、健康医疗等方面的需求。在本文中，社区养老服务指通过政府的政策扶持、社会组织及市场中的养老机构积极参与其中，在保证供给主体专业性的基础上，将社区作为依托平台，
向居住在社区内老人提供包括最基本生活层面的照护、护理等服务，还要提供精神层面的精神慰藉、休闲娱乐等服务，为老年人营造更加优质的养老生活环境。
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2.2 理论阐述
2.2.1 福利多元主义的缘起及含义
福利多元主义这一理论是在 20 世纪 70 年代西方福利国家遭遇福利危机后，财政压力逐渐加大，老龄化问题、失业问题、医疗问题等也相继出现并日益严重，导致对社会福利需求不断增加。一些西方国家面临巨大的财政支出已经入不敷出，所以开始思考什么样的福利制度是最合适的，经过讨论，政府决定将福利供给责任转移给更多的部门，呼吁多部门共同分担供给责任，以缩减自身在福利上的财政支出，缓解目前面临的严重的福利危机。就此，福利多元主义理论诞生。
福利多元主义强调社会福利应当由国家进行整体上的规划、设计，让家庭、私人的营利部门以及更多的非营利组织一起共同参与分担供给责任，因此又被称为混合制经济福利。这一概念首见于 1978 年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》中，他还提出在福利供给部分的主体方面加入志愿者组织，并将这一理论运用于英国社会政策的实践。它的核心观点包括两部分，即分权和参与。分权是指供给社会福利的权力要按照由中央到地方、从地方向市场以及社会的方向进行转移。参与则是指除了政府部门供给福利外，私人部门以及非营利组织都可以作为其他的供给主体，承担相应的供给责任，成为社会福利服务的提供者和决策者。[40]如果将政府的角色由社会福利直接供给者变为管理者、购买者或者是规范者的话，留给家庭和社区、非营利组织以及私人营利部门的供给空间就会更大，福利多元化的局面就会形成。它所强调的权力转移和多方社会主体参与，为社会力量积极参与福利供给提供了最基础的理论依据。
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3.1 山东省淄川区养老服务供给体系概况.............................. 14
3.1.1 城市社区养老发展状况......................................... 14
3.1.2 机构养老发展状况.................................... 15
第 4 章 山东省淄川区城市社区养老服务供给存在的问题及原因分析............................... 25
4.1 山东省淄川区城市社区养老服务供给存在的问题................... 25
4.1.1 政府主导作用与监管力度不足................................ 25
4.1.2 市场参与程度低，服务供给专业能力欠缺................................ 26
第 5 章 国内社区养老服务供给的经验及启示........................ 34
5.1 国内社区养老服务供给经验.................................... 34
5.1.1 杭州市上城区社区养老服务供给经验............................ 34
5.1.2 宁波市海曙区社区养老服务供给经验......................... 35
第 6 章 整合多元主体完善淄川区城市社区养老服务供给体系的对策建议
6.1 坚持政府主导，提供基础保障
目前，政府这一供给主体在我国的现实国情下于社区养老服务的供给中占据主导地位，但在推进社区养老服务的过程中，政府不能职责越位，管的过多非但会增加管理成本，难以实现预期服务效果，还会在一定程度上影响其他社会供给主体参与养老服务发展的主动性和积极性，助长部分老人等靠要思想。[57]同时，政府也不能职责缺位，放手不管，管的过少会使养老服务的发展缺乏基础性保障，后续工作难以顺畅开展。因此，政府要站在宏观的角度，为社区养老发展制定科学合理的政策和规章制度，为社区养老服务发展提供规范化的管理和指导。同时还要注重资金方面的支持，为社区投入一定资金，在社区养老服务的供给中承担起基础保障职责。
社区养老服务所具备的准公共产品属性决定了政府这一主体在供给中应起到不可或缺的总体统筹作用。而且，据之前的问卷调研数据来看，政府是最受老年人信任的供给主体，参与社区养老服务供给也是民心所向。所以，完善淄川区城市社区养老服务供给，就要充分发挥政府统筹全局的引导作用。详细来讲就是，政府要坚定自身在社区养老服务多元供给中政策制定者、资金支持者以及监督管理者的职责定位。
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纵观西方福利国家的发展历程，都实现了由政府单独供给福利到多元主体共担福利责任的转变，可见多元主体合作供给是应对社会问题的有效方式。[75]所以，要解决老龄化背景下的养老难题，真正使“社区养老”这一养老模式充分发挥其优势，必然需要各个主体的多元供给，而社区养老服务多元主体供给最为理想的状态也必然是多元主体之间相互合作。
依托于社区，政府、市场养老机构、社会组织通力合作，依据老年人实际需求为其提供相应的养老服务，是我们理想中的社区养老服务供给体系。在这个体系中，政府不再是直接的服务供给者，而是主导者，承担着基础保障、监督管理的职责。市场养老机构同样可以参与到社区养老服务的供给中，甚至通过政府委托的方式负责社区日间照料中心的运营，成为社区养老服务的不可缺少的供给主体之一，根据其自身优势承担起提供专业性、针对性的服务职责；社会组织也将在政策扶持下不断发展壮大，起到使社区养老服务多元化的重要补充作用；社区作为连接各方主体的场所，也将主动发挥桥梁作用，整合各个供给主体的养老资源，挖掘社区内部资源，协调各方，建立起多方主体合作的平台，确保社区内老人享受到高质量养老服务。社区养老服务的多元供给需要各个供给主体明晰各自职责分工之后做到各司其职、各尽其责，但各主体之间力量过于分散会使得供给的效率大大下降。因而，要实现社区养老服务的多元供给更为重要的是要加强沟通和互动，不断完善供给合作体系，提升社区养老服务的质量。[76]社区作为最具地缘优势的主体和社区养老服务的开展场所，要充分发挥其桥梁纽带作用，搭建起政府、市场养老机构、社会组织之间交流、合作平台，政府要坚持主导地位确保政策保障以及基础资金支持，市场机构和社会组织积极参与，增加养老服务的专业性与多样性。各主体供给的养老资源经过社区这一平台的资源整合以及在平台上通过协商对话达成协作，实现养老服务的有效、高质量供给。将各个供给主体的最大优势发挥出来，真正实现福利多元主义视角下的社区养老服务多元主体供给。
参考文献（略）