一、文献综述
（一）预算绩效评估文献综述
1.预算绩效评估的概念
在过去的改革进程中，中国地方政府依照各省实际情况，实施了不同的预算绩效评估改革，不同程度地提高了财政资金的分配和使用效率。但在改革过程中，我们不难发现预算绩效管理、财政支出绩效价、财政绩效管理等语义相近的概念不断涌现，而在学术研究中，绩效预算的概念又被广泛使用。理论和实践上的用词差异表明我们对预算绩效评估改革的侧重点尚未形成统一明确的认识，这不利于在政府内部建立深入人心的预算绩效理念。
关于预算绩效评估的内涵，学者们从目标效果、流程环节和制度建构等角度对其进行了界定。从目标效果的角度来看，预算绩效评估是按照财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求，运用科学规范的绩效评价方法，制定统一的评价标准, 对财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正地衡量比较和综合评估, 使财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制。（牛美丽，2006）[1]从流程环节的角度来看，预算绩效评估是在整个预算周期中，从准备、拨款、执行和评估各个环节实现预算和政策执行目的的管理平台和系统，更关注财务管理方面，而非强调立法过程和结果的改变。（Ho，2018）[2]从制度建构的角度来看，预算绩效评估是政府和财政部门根据“花钱买效果”的预算观，按一定程序对公共支出业绩和效果进行评议和估价的制度。（马国贤，2008）[3]从这个意义上讲，预算绩效评估是将绩效意识和信息融入政府预算过程，是多种经济和社会力量所推动的不可避免的制度变革。（Christensen，2012）
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（二）预算绩效评估的第三方参与研究综述
1.第三方参与改善预算绩效评估效果的实现机制
为充分发挥第三方参与预算绩效评估的作用，厘清第三方参与如何改善政府预算绩效的实现机制具有重要意义。现有研究主要从三个方面对其进行了分析。
从科层制的角度来看，第三方参与预算绩效评估是政府部门为了解决在推进预算绩效评估过程中暴露出来的行政能力有限性问题而向社会组织和市场机构购买服务的创新举措，也是实现社会多元治理的有效尝试。（赵早早，2019）[1]加强第三方评估有利于通过其独立性、专业性和客观性优势降低政府内部评估的负效应。从这个意义上来讲，第三方参与是通过帮助政府部门强化其预算监控能力和执行能力来改善政府预算绩效的。
从公众参与的角度来看，第三方参与预算绩效评估有利于减少政府“自己评估自己”的欺诈性行为，并通过外部监督的方式促使政府参评部门不断改善政府预算绩效。在评价模式上，由人大主导、财政部门与主管部门协同、第三方负责实施的评价模式也增强了第三方参与与人大监督的协同作用。（卢杨帆、卞潇、颜海娜，2015）[2]从这个意义上来讲，第三方参与是通过增加政府部门的外部压力督促政府部门改善政府预算绩效的。
从组织学习的角度来看，第三方参与预算绩效评估过程中可以和政府参评部门全面对接，并在对接过程中以组织学习、组织创新、绩效反馈和绩效问责的方式帮助政府参评部门在绩效理念、组织结构、评估方法等方面获得改进。（马亮，2018）[3]从这个意义上来讲，第三方参与是通过在评估过程中将第三方机构的绩效理念、评估方法和组织结构引入政府参评部门当中，以推动政府参评部门学习和改进绩效。
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二、理论框架与研究命题
（一）效率机制
效率机制强调的是组织在现有约束条件下追求利益的最大化，是一种经济学的逻辑，其行为受到利益的驱动，因此，组织会在现有约束条件下通过理性分析来确定和选择效率最高的方式以解决组织所面临的问题。组织效率主要包括三个部分：配置效率、技术效率和规模效率。其中，配置效率强调的是组织能否在现有生产技术水平下实现生产要素的最佳配比，技术效率强调的是在现有资源投入水平下实现产出的最大化，规模效率则强调的是通过适当的放大或缩小规模来实现利益最大化。
从组织效率的内容来看，效率机制对组织行为选择产生约束主要包括两个方面：一是组织行为的合目的性，即组织行为结果符合预设要求；二是组织行为的合效率性，即组织行为结果的获取耗费较少的资源。（曹方源、付少平，2018）2因此，效率机制对组织行为产生约束主要是通过组织认同技术环境的要求，建立合目的性和合效率性的组织目标，实现组织效益的最大化。在效率机制的约束下，组织为保证组织的生存和运行会在配比生产要素、优化资源配置和界定组织规模方面采取的一系列行动。如果一个组织不按照效率机制的要求行动，组织很可能面临着生存和发展危机或被外部所淘汰。
在地方政府层面，政府虽然不同于企业，但地方政府及其组织部门仍然受到效率机制的约束。地方政府会在购买公共服务或建设公共基础设施过程中追求效益最大化，这表现为政府会选择人力、财力、物力和时间等要素投入较少的方式进行政府内部管理或供给公共服务。在地方政府部门工作人员层面，公职人员一样会受到效率机制的约束。地方政府通过建立职级、薪资和政绩考核相挂钩的激励机制能够有效实现组织目标与个体目标的统一，从而提高组织效率。
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新古典经济学在研究后期无法依靠其诸多经济学理论解释两类问题：为什么组织所制定的制度在组织实际运作中被束之高阁？为什么组织会投入特定资源去做一些与组织实际运作无关的事情？类似的问题在一段时期均没有得到有效的解释和回答，自此学者们展开了持久而又深刻的讨论。20 世纪 60 年代盛行的权变理论虽然已经将组织视为一个开放的系统，重视技术变革等外部环境对组织行为选择的影响，但其关注的只是技术环境，忽视了制度环境对组织行为的约束。此时，“合法性”这一概念尚没有被纳入研究。
关于“合法性”的研究，韦伯对“合法性”来源的解释最具有影响力。在韦伯看来，合法性是一个政权存在的最为基本的条件，是被统治者所持有的的普遍认同。根据合法性基础的不同，韦伯将政治统治分为三种类型：传统型、魅力型和法理型。合法性主要通过法律或社会规范的方式来约束个体的行为。从这个意义上来讲，韦伯将合法性同时置于政治领域和社会领域进行分析，这标志着“合法性”这一概念逐渐向社会学转变，从而使人们将“合法性”概念应用到组织和组织行为的分析上。类似地，早期关于合法性的研究开始注重制度环境的影响，陆续提出了合法性的诸多概念解释，但尚未将合法性作为一种分析理论来解释组织现象或问题。
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三、案例分析：J 省公安厅大型投资项目专项经费审计项目............................... 23
（一）案例背景.......................................23
（二）案例描述.....................................24
四、启示与建议.........................................38
（一）构建统一有效的预算绩效评价指标体系......................38
（二）推动评估结果的广泛使用.................................39
三、案例分析：J 省公安厅大型投资项目专项经费审计项目
（一）案例背景
评估政府预算绩效是财政监督的关键环节，是建立现代预算制度、推进国家治理现代化的重要内容。在财政压力与日俱增的整体形势下，各国政府努力提高财政资金的使用效率成为最为有效的解决办法。在全球范围内，各国政府为此进行了称谓相似、形式多样、深度不同的各类预算绩效评估改革。在过去的十多年里，中国预算绩效评估改革经历了从中央到地方、从项目支出到部门预算的发展过程，已初步形成较为系统的预算绩效评估体系，这为提高财政资金使用效率奠定了基本的制度框架。随着我国预算绩效评估改革的深入，政府自身难以解决评估所要求的专业性、客观性需要，引入第三方评估机构作为预算绩效评估的实施主体成为了各级政府推动改革的有力支撑。对此，我国积极推动第三方评估机构参与预算绩效评估的的规范化管理，在改革过程中不断确立了第三方评估机构参与评估的法律地位和发展方向。在预算绩效评估的实践层面，第三方评估已然成为完善公共服务治理体系、提高政府预算绩效的重要手段。
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四、启示与建议
（一）构建统一有效的预算绩效评价指标体系
财政部门引入第三方机构实施预算绩效评估在一定程度上解决了财政部门推动预算绩效评估改革行政能力有限问题，强化了对预算部门的财政资金使用监控。但从案例的分析结果来看，虽然第三方机构帮助预算部门调整了项目绩效指标，却没能真正把握调整后的指标在类似部门和类似行业中的水平。因此，第三方机构参与没能从更深层次解决财政部门信息不对称所带来的监控困难问题。建立适用于各行业、各地区的预算绩效评价指标体系将有利于横向比较预算部门在同等水平下的真实预算绩效水平，从而强化财政部门对预算部门的监控，形成上级考核的制度性压力，促进预算部门持续改进政府预算绩效。
科学、统一的预算绩效评价指标是实施预算绩效评估、保证评估质量的重要前提。在现阶段，中央部门已经针对一级和二级项目统一编制了预算绩效指标，初步在中央层面形成了较为系统、规范的预算绩效评价指标体系。但是从地方层面来看，地方各级政府在制定共性评价指标体系方面的工作进展参差不齐、步调缓慢。因此，在地方层面，各级政府的相关部门仍存在从部门本位出发，按部门所设定的评价指标、评价标准和赋分权重来实施评估的现象。从这个意义上讲，由于评价指标实际主导权的丧失，引入第三方评估仍未能解决参评部门自己评估自己的现实问题。
为强化对预算部门的监控，财政部门不应仅仅是实施评估的组织者和主导者，更应是预算绩效评估指标体系的建构者和发布者。各级地方政府应在财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》的指导下，逐渐建立本省预算绩效评价指标数据库。不同政策、部门和项目根据其所属类别，依据相应的指标体系进行评估。财政部门在实践工作中可逐渐根据项目特性和部门特点，合理细化总目标，提炼出能够反应绩效水平的核心评估指标，并通过持续跟踪项目评估情况，确定该项目绩效指标的相应标准和数值。
参考文献（略）