一、概念界定与理论基础
（一）概念界定
1.PPP 的定义
“PPP”一词最早是英国经济学界在 1997 年联合国可持续发展的项目管理会议上提出的，是对实践中已开展的 BOT、TOT 等政府与社会资本合作模式的概括。从公共管理的视角看，PPP 是传统政府采购模式的一种创新，这种新的模式能解决政府在提供公共产品或服务中一直存在的比如经费紧张、工程无法按期完成、服务效率不高、后期监管不当等问题。与政府直接出资相比，PPP 有其独特的优势，一方面它可以将很多商业风险转移给社会资本方，使其通过对项目的集成化管理保证项目的可持续性和高回报率；另一方面，PPP 将政府的公共服务需求与社会资本的市场体制创新结合起来，是优化公共服务职能、提高行政效率的重要举措。总的来说，PPP 是一个相对宽泛的表述性词语，更多是大众认同的一种概念，形式上具有明显的特征，但不具有一个确切的定义，国际大型机构和各国政府对 PPP 都有自己的看法，以下总结了几种使用较为广泛的释义：
欧盟委员会（European Commission）：PPP 这一名词整体上看就是指公共机构与私人机构之间的合作模式，旨在保护公共基础设施提供过程中的融资、建设、改造、管理或者运营。
国际货币基金组织（International Monetary Fund）：PPP 是指政府与私人部门签订的一种协议，按照协议，企业提供原本由政府提供的基础设施的资产和服务，它们主要用于修建和运营道路、桥梁和隧道、轻轨网络和医院、学校、以及公共建筑。典型的 PPP 形式采用“设计—修建—注资—运营（DBFO）”框架，政府在该框架下指定某种它们希望私营部门来提供的服务，而后私营合作方就专为此目的设计并建立资产，注资修建，然后再运营这一资产。
财政部和国家发改委出台的相关文件中，将 PPP 定义为：政府与社会资本建立的长期合作关系，这种关系以利益共享和风险分担为原则，通过特许经营等方式，提高公共产品的服务供给能力和供给效率。
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（二）理论基础
1.公共物品供给机制理论
虽然在具备一定条件的前提下，公共物品可以具有私人物品的“排他”属性，但是普遍条件下的基本特征，还是使公共物品自生产之日就陷入“公共性”和“企业性”的两难困境之中。其中“公共性”指提供服务的普遍性，而“企业性”则代表了对公共物品可提供服务的维持程度。前者满足最普遍的服务目标，要求低收费甚至免费，其结果必然是造成过度需求并需要强力的政府介入和财政支持，如果政府能力有限，将直接影响可持续性；后者则明显受到来自自营能力的束缚，要求降低成本并改善效率，而垄断经营又极易导致价格的提高，势必伤害普遍服务的目标。效率是实现持续发展的重要条件，私人部门市场化的竞争机制能够极大地提高效率，同时多数公共物品具有稳定、资金有保证的特点，对社会资本的吸引力较强。在政府财政吃紧的情况下，公共物品消费需求的扩大与私人部门的投资冲动共同导演了 PPP，这一公共物品供给制度的变迁。一般来说，一项公共物品会涉及到三个基本的参与主体：受益人、生产人和安排人。这里的受益人指被公共产品提供服务的消费者，他们可以是个人、特定群体，甚至包括获得了辅助性服务的政府机构；生产者，是指公共物品的直接生产者，一个社会若想有效地提供公共物品，必须通过“自愿或强制性的捐款”，也就是公共财政。公共财政的基本要求就是公共物品的使用者应该付费；安排者，即公共物品的提供人，
它可以选择服务的生产者，也可向生产者指派消费者，一般情况下，这个角色通常是政府。在这里，当生产者与安排者角色合一时，极易产生官僚成本；当两者分开时，又难免会产生委托代理问题，这样又会产生交易成本与监督成本。这两种成本的相对值可以决定公共物品的生产者和安排者角色是合一还是分开，由此推动了公共物品供给机制的不断丰富与完善，并产生了公共物品不同的制度安排。
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二、我国城市公共厕所建设中 PPP 模式的发展现状
（一）市政运营公共厕所
顾名思义，市政运营公共厕所就是指政府负责公共厕所建设中的运营和管理，这类公共厕所是城市公共厕所建设的主流，由政府建设管理的公共厕所占我国公共厕所总量的 90%以上。如前所述，城市公共厕所是公共物品是毫无疑问的，因为个人不可能会因为自身需求在城市建设公共厕所供公众使用。因此，公共厕所的建设只能由政府通过财政资金进行安排，因此，一直以来政府都是公共厕所建设的主体，公共厕所的设计、建设、以及维护管理都由政府一家负责。随着市场化机制进入公共厕所建设中以及厕所革命的不断深入，政府部门管理的公共厕所也统一打包交由环卫企业运营，具体来说就是政府在投资建设后，由辖区内的环卫机构或有资质的环卫企业对公共厕所进行保洁管理，政府负责所有的后期费用。一般来说，托管服务费多为固定价格，根据不同类型的服务标准，每一个公共厕所的维修管理费用在每年几万元到十几万元之间。
在公共厕所建设阶段，政府通过购买服务将公共厕所的建设交给符合条件的社会组织或机构来完成，竣工后，政府方根据社会组织机构提供服务的效果，以约定的标准评估付费，即“政府承担、委托组织、签订合同、评估付费”，这种政府购买服务方式成为市政运营公共厕所在建设阶段的优选方式。政府验收后，公共厕所一般由环卫部门直接进行管理。环卫部门将辖区内的公共厕所按块划分交由具体负责的管理员，
由他们每天对自己管理范围内的公共厕所进行监督管理，保证公共厕所的良性运营。用于城市公共厕所的建设资金，由公共厕所管理部门按照每年公共厕所建设资金需求规划，向上级部门申请，经批准后即可得到落实。有些城市由主管部门在政府年度财政预算中，自行平衡城市基础设施专项资金，安排用于城市公共厕所的建设资金，再向政府部门回报备案。各地方的环卫部门从所属政府的财政预算中划拨专项的维管经费，调配专门人员负责公共厕所的管理。这些经费来自于当地政府的财政资金以及政策性收费，有的还来自城市土地的租赁费用。
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（二）PPP 模式
综上所述，政府的环卫部门一直以来是公共厕所运营主体，随着市场经济的快速发展，市场化运作的公共厕所数量逐步增多，众多企业在国家政策的引领下积极参与，这种政府牵头，市场化运作的公共厕所建设模式在全国掀起了热潮，PPP 模式应运而生。最早进行“以商养厕”实践的就是“桂林模式”，厕所革命的“桂林模式”早在 2000 年前，就已名动大江南北。桂林市政府出台《新建厕所拍卖五十年经营管理权》，提出厕所与商业门面“捆绑”，公开向社会招标，中标者可以拥有门面 50 年的经营权，但是要负责厕所的建设以及后续的维护管理，政府方制定公共厕所的管理标准，在拍卖后会随时监督检查。怎么样运作，要把握三个环节：首先，市政府制定统一标准，各个城区负责具体的拍卖和落实，最终由市里进行检查。其次，探索一商养多厕模式，防止资源浪费；最后，检查一定要由管理部门统一进行。这种模式产生了很好的效果，桂林的“厕所革命”转变成了“桂林共识”，这种“以商养厕”的模式向全国推广。2015 年，桂林市再次掀起了一场为期三年的“厕所革命”，减免的行政事业收费由 22 项变成了 23项，公共厕所升级换代，成为城市亮眼的名片。2017 年，随着厕所革命兴起的热潮，“桂林模式”这种“以商建厕、以商养厕”模式的典型案例，被推向全国。各地方的实践对这种模式创新发展，常见的形式包括委托运营、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)等形式。
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三、我国城市公共厕所建设中 PPP 模式应用效果的影响因素分析................................22
（一）案例选取.......................................22
1.案例选取标准..................................22
2.项目评价标准......................................23
四、完善我国城市公共厕所建设中 PPP 模式的建议...................35
（一）优化政策法律环境..........................35
（二）加强监督管理............................................36
（三）完善激励机制.................................38
四、完善我国城市公共厕所建设中 PPP 模式的建议
（一）优化政策法律环境
通过第二章对公共选择和新公共管理理论的介绍，我们可以发现政府正积极地在管理活动中引入市场化机制，探索政府与社会资本合作的新型治理方式。它强调政府在公共服务的供给过程中转移部分职能给市场主体，政府的角色要从“划桨者”转变为“掌舵者”，即从直接提供服务变为注重构建良好的政策法律环境。从当前 PPP 项目的发展来看，目前这类项目仍需要政府适当的引导。从第三章的实证检验和数据分析中也可看出，PPP 在应用于城市公共厕所建设的过程中，政府政策是决定项目成败的重要影响因素，因此优化政策环境对于日后 PPP 模式在公共厕所建设中有十分重要的作用。事实上，在近年来 PPP 模式的实践中，国家各部委、地方各级政府都出台了一系列的政策文件，努力创建有利于项目发展的政策法律环境，使 PPP 在城市公共厕所建设中取得令人满意的结果。这的确有利于激发政府和社会资本的积极性，推动 PPP在我国城市公共厕所建设中的发展。但我们应该注意到，政府缺少契约精神和法律法规体系的不健全仍是是影响 PPP 项目应用效果的重要原因。现有政策还有很多需完善的地方，若想从根本完善当下 PPP 模式的政策法律环境，笔者认为可以从如下两个方面开展行动：
一是强化政府部门的契约精神，提高政府政策的稳定性，降低行政风险。稳定性较高的政策可以提高企业参与的意愿，更容易赢得他们的信赖。PPP 模式在应用于城市公共厕所建设中，要注重强化政府部门的契约精神，减少因政治因素导致的对 PPP模式应用造成的不良影响。从上述案例中能看到，不理想的 PPP 项目，很重要的一个原因就是行政风险，不稳定的政策导致项目失败的情况并不少见，这在一定程度上阻止了社会资本的进入，也不利于整个 PPP 项目的推进。因此，可以通过建立完善的契约制度，对各部门的权责进行明确界定。通过将违约纳入部门的年度绩效考核，将政府部门的契约精神作为核指标之一，细化政府部门违约行为的判定依据，并且制定不同程度的违约惩罚，可以对政府部门和政府工作人员起到鞭策作用。
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结语
城市公共厕所建设的 PPP 模式发展经历了初步试点、全面推广、经验总结的发展过程，如今正有着十分光明的发展前景。通过对案例的分析可以看到，在 PPP 模式应用到公共厕所建设的过程中，既有项目结果成功的案例，也有不尽如人意的失败尝试，所以本文从政府、企业两个层面入手，共提出了六个假设，通过对城市公共厕所建设中 18 个比较典型的案例进行分析，发现政府政策、监督管理、激励机制、风险分配、投资回报方式这五个要素与城市公共厕所建设中的 PPP 模式的结果呈正相关，即会对项目结果产生影响。因此，针对这五个要素，本文就如何使 PPP 模式更好的应用在公共厕所建设中从以上五个因素提出建议：政府政策上，要优化现有的政策法律环境，一方面完善政府组织机构设置，另一方面也要完善现有的 PPP 模式的法律和法规体系；监督管理方面，从完善 PPP 合同以及合同履约情况的监管、提高监管的透明度、培育多元监管主体三方面入手，最终形成健全的监督体系；激励制度方面，除了传统的激励方式外，还建议收益分配、补贴激励（奖惩结合）以及对企业进行精神表彰等方式，保证激励的针对性和有效性；风险分配上，项目参与者首先要明确 PPP 项目风险分配内容，再就风险分配进行沟通，合理落实项目过程中的风险承担机制；在投资回报方式的选择上，要创新选择多元且丰富的回报方式，比如继续探索“以商养厕、以商建厕、以商管厕”模式，实现政府和企业的双赢。
在本文的研究中，还存在很多不足：一是目前我国城市公共厕所的 PPP 模式发展较为缓慢，所以笔者只能选取能够查询到的典型案例，数目较少且缺乏实地调研，因此可能说服力度不足；二是现有研究中对城市公共厕所建设的 PPP 模式应用的影响因素的研究较少，致使本文在影响因素的构建上不可避免的存在一定的局限性；三是因为 PPP 项目大多周期很长，所以笔者只能根据当前现状对项目结果成功与否进行判定，
存在一定的主观性。对于这些不足，笔者未来会不断学习和思考这方面的理论，从而对问题能有更深刻的见解。
参考文献（略）