第一章 相关概念及理论基础
第一节 相关概念
一、地方政府
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域或某些社会事务而依法设置的政府单位①，是一国政府体系的重要组成部分。地方政府在《中华人民共和国宪法》中的定义是由各级人民政府设立，分布在国内各个省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府及人民代表大会②。地方政府是某一地理区域内具有相对有限的行政权力的组织，地方政府在本行政区域内履行政治、经济、文化和社会职能，为本行政区域提供公共物品。
地方政府是国家政治体制中不可或缺的组成部分，对于整个社会的发展和进步起到至关重要的作用：第一，地方政府是实现国家政治统治的基石，只有各个地方政府对所辖地域进行有效治理，谋求该地域的社会稳定与发展，才能为全国的社会稳定和政治发展创造条件；第二，地方政府是实现民主政治的基础，是沟通中央政府与民众的渠道，对于地方政府而言，其辖域内的居民既是支持力量又是制约力量；第三，地方政府是推进社会发展进步的力量，地方政府在履行职责的过程中，通过自身活动，为当地社会的持续发展创造有利的环境和条件，从而更好地推进社会进步。
二、食品安全
1974 年的世界粮食会议上最早提出了食品安全这一概念，在这次会议上制定了《世界粮食安全国际约定》，该约定中明确规定了食品安全的定义，即无论发生何种情况，所有人都应享有足量的食品，以保证自身的健康和生活。随后于1996 年，世卫组织对该定义做出了更新，在其公布的《加强国家级食品安全性计划指南》中指出食品安全指的是消费者按照食品原有的用途食用和制作时，不会因为食品受到伤害的一种担保。同年，举办了世界粮食首脑会议，该会议提出“只有当任何时候的任何人都可以获得满足其生存和发展需要的、充足的、富含营养的安全食品时，食品安全才可以实现。”根据《中华人民共和国食品安全法》第十章附则第 99 条指出：食品无毒、无害，并且具有本应含有的营养价值，不会对人体造成损伤和伤害，就称作食品安全①。食品安全主要包括以下几个方面：第一，食品的数量安全，营养安全和质量安全；第二，从食物的生产到流通的全过程，都必须严格按照国家的要求进行操作，市面上流通的商品必须满足国家的安全标准，不允许存在任何对人体健康造成不良危害的物质或者危及后代的隐患；第三，食品安全还包括生产安全、过程安全、经营安全和结果安全②。
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第二节 理论基础
一、治理理论
治理一词的原意是控制、引导和操纵。《我们的全球伙伴关系》是全球治理委员会于 1995 年发表的文件，其中介绍了治理的定义：治理是多方管理共同事务的各种方式的集合，参与方可以是私人的个人或者机构，也可以是公共的个人或者机构。治理的过程也是冲突化解的过程，无论是利益纠纷还是其他冲突，都可以通过治理进行调和，使得联合活动得以继续。治理包括两个方面，一方面通过正式提出的规则和制度使人们遵循和服从，另一个方面通过多方达成的共同意见即非正式制度进行协调②。
治理理论的提出者之一詹姆斯·罗西瑙曾发表了诸多关于治理的文章 ，其中《21 世纪的治理》和《没有政府的治理》是极具代表性的两部作品，他在文章中提出了治理的概念，即在一系列活动领域的管理机制，治理是没有强制力去推进执行，在多方共同目标的推动下就能完成的活动，这些活动无需政府去主导，可自行发挥调节作用①。在管理的主体方面，治理有别于监督，属于合同包工；权力不再集中，而是分散到各级政府；国家在治理工作中不再是活动主体，而转变为管理方；不再以行政部门为主导，而以市场为规则为导向；各私营部门多方协作取代了国家指导②。在权力运行方面，治理主要是通过合作协商等方式来对公共事务进行管理，是一个上下互动和多边协调的过程。
关于治理理论，我国的学者也有着不同的看法，俞可平教授在《治理与善治》（2000）提出了与治理相关的五个观点。一是治理的行为主体，既可以是政府，也可以是社会公共机构；二是治理的存在原因在于，解决社会经济问题的过程中存在责任不清和界限不清的情况；三是各个社会公共机构的共同行为，反映了集体行为中各个机构的依赖关系；四是一种自主活动，各个参与方组成的网络在特定的情况下可以发出指令和统一执行；五是治理显示了并不是以政府为主导的行为才能办好事情，不运用政府的权威依旧可以达到效果。之后俞可平教授在《全球化：全球治理》（2003）中指出公共权威的应用是治理活动开展的前提。治理活动的行为主体为民间的或者官方的公共管理组织，他们拥有利用公共权威维护秩序保护公众安全的权利。
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第二章 影响食品安全监管机制的因素分析
第一节 政府
政府部门作为食品安全监管的主导者，在保证食品的安全和质量方面起到至关重要的作用。地方政府执掌该地区的公共权力、分配公共资源、维护着公共利益，必须承担起该地区食品安全治理的主导者角色。
一、市场准入制度
食品质量安全市场准入制度，也叫市场准入管制，主要是指政府部门对企业的市场准入进行批准和注册等管理，其目的是为了防止过度竞争，提高市场的经济效率。市场准入制度是市场主体和交易对象进入市场的相关法规和准则，在食品质量安全市场准入制度中，符合规定条件的生产者才允许进行生产经营活动，符合规定条件的食品才允许生产销售。食品质量安全市场准入制度是一项行政许可制度，是一种政府行为。食品质量安全市场准入制度的核心内容包括：第一，生产许可证：政府对食品生产和加工企业进行的生产许可证的管理。第二，强制检验：对食品生产企业出厂的食品实施强制检测检验。第三，准入标志：对符合标准的食品企业实施食品质量安全市场准入标志的管理。
二、市场退出制度
市场退出制度是指运用市场系统组成要素之间的相互作用，推动主体退出市场的过程和方式。市场退出制度不仅是市场经济基本规律的重要体现，也是市场经济的必然要求。市场退出机制的主要目的是保持市场正常运转，保障食品行业优胜劣汰的重要机制。政府监管部门要完善食品企业市场退出机制，在食品安全形势严峻的情况下，严格市场准入制度的同时，也要严格市场退出机制，对于不符合行业标准，食品质量安全出现问题的企业要实施重罚，以儆效尤。
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第二节 生产者
食品生产企业作为食品产业链的第一个环节，是食品的生产、加工、运输、销售者，是食品安全的第一责任者。企业对于捍卫食品安全生产承担着重要责任。
一、企业社会责任
关于企业社会责任概念的界定，佐治亚大学的卡罗尔教授认为企业的社会责任是社会希望企业履行的一项义务，不仅要求企业既要追求利润，完成经济使命，促进经济增长，还要遵守法律法规，行公益之路②。国内学者认为企业的社会责任是企业应该将职员的利益、消费者的利益等社会利益最大化，而不是将赚钱或股东营利作为企业存在的唯一目的③。
企业需要从思想上正确认识到“保障食品安全”对于推进企业履行社会责任的重要性。不安全的食品流入市场后不仅会对消费者的身体健康造成影响，受到政府相关部门的处罚，还会失去消费者的信任。企业也应完善企业信息公开制度，减轻信息不对称的现象。企业是食品生产的第一负责人，与监管部门相比，企业掌握着更多的食品生产的信息，企业要积极利用大数据和新闻媒体等网络平台，适时发布食品安全的相关信息，畅通企业与消费者之间的沟通渠道，实现企业与消费者之间的信息对称。
二、食品安全保障机制
（一）管理机制
ISO22000 标准是国际标准化组织发布的管理体系国际标准，ISO22000 标准适用于整个食品供应链中所有的组织，包括饲料加工、初级产品加工、食品的生产、运输和储存、以及零售商和饮食业。另外，与食品生产紧密关联的其它组织也可以采用该标准。ISO22000 标准的目的是为了规范和协调食品安全管理，被世界各地的组织应用于管理食品安全。ISO22000 有助于保障“从农田到餐桌”整个食品链中各个环节的食品安全①。ISO22000 国际标准规定的食品安全管理体系，如图 2.1 所示，包括以下内容：第一，互动沟通主要包括食品链中上游和下游组织的沟通；第二，系统管理是指最有效的食品安全体系在架构化的管理体系的框架内建立和运行的。第三，危害控制是通过整合 HACCP 的原则及其应用和前期要求，用危害分析来确定要采取的策略以确保 HACCP 和前期要求联合控制食品安全危害。
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第三章 食品安全监管案例分析——以永仁县为例.............................28
第一节 永仁县的基本概况.....................................28
第二节 永仁县食品安全监管机制现状及成效...........................28
第四章 永仁县食品安全监管机制方面存在问题及成因分析............ 39
第一节 食品安全监管的调查问卷.............................39
一、基于消费者调查问卷的基本统计分析.......................... 39
二、消费者对于食品安全问题基本认知的分析................................ 41
第五章 国内外食品安全监管经验借鉴...........................58
第一节 国外食品安全监管经验................................58
一、美国食品安全监管机制.......................................58
二、欧盟食品安全监管机制.......................................5
第六章 完善县级食品安全监管机制的对策与思路
第一节 提升食品安全监管能力
一、增强基层监管力量
（一）建设专业化的执法队伍
基层的食品安全监管是食品安全监管的中心地带，特别对县级食品小作坊经营者更是应该引起高度重视。由于食品安全监管需要专业的技术人才支撑，因此县级食品安全监管亟需组建一支专业化的高效执法队伍，加大资金投入，为食品安全监管的基层监管执法人员提供执法车辆，食品检验检测设备等技术支撑，解决基层监管部门的人员编制少、缺少行政执法装备、检验检测技术落后等问题。
其次，加强队伍建设，吸纳社会中与食品安全相关专业的高、精、尖人才，严把用人关口，优化基层监管队伍的建设，保证监管人员能够及时完成监管任务，提升监管效率。最后还需要根据实际情况加大对基层监管人员的培训，加强执法人员的执法水平，提升他们的业务素质。进一步加强监管人员自身建设，针对性开展学习教育培训，加强基层监管执法、食品监管领域的培训。要拓展培训范围，将教育培训覆盖到每一位干部职工，努力打造一支政治合格、业务过硬、清正廉洁、作风优良的干部队伍，为有效履职尽责，推动改革发展、完成目标任务提供有力保障。
（二）合理分配执法人员
市监局全系统共 54 名职工，专职从事食品仅 1 个业务股室 4 人，各监管所共 21 人，有 1 个监管所仅 1 人，监管所无法做到食品安全工作专人负责。针对当前县级食品安全监管面临的人少事多，工作量大，工作时间跨度大等问题，可以适当增加各乡镇市场监督管理所的人员，通过采取合同制的聘用方式，建立辖区监管队伍，协助基层执法人员日常监督执法，以及食品安全知识宣传普及等方面的工作，根据不同地区的食品产业发展状况，因地制宜地整合各类监管资源，提高资源的利用率，合理划分每个执法人员负责的监管区域，做到食品安全监管专人专责。
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结论与展望
食品安全不仅与人民群众的身体健康和生命安全息息相关，同时还关系到经济社会的健康发展与和谐稳定，全面建成小康社会目标的实现，食品安全是社会治理创新和公共安全体系的重要内容，食品安全监管是现代政府的基本职责。食品安全始终是当前社会的一个热点话题，实施食品安全战略是一项重大的民生工程、良心工程和善政工程。
通过对县级食品安全监管机制的深入剖析，其研究成果在一定程度上有助于提升该地区的食品安全监管水平，同时为其他研究者针对不同经济、人口、文化等特点的地域或地区展开研究提供有益借鉴。本文通过对已有研究成果的分析，以治理理论、协同治理理论、整体性治理理论构建理论框架，并结合永仁县的实际情况，总结归纳出县级食品安全监管存在着法律法规不健全、政府监管能力不足、消费者食品安全意识淡薄、生产者缺乏诚信经营意识等问题。为维护人民“舌尖上的安全”，促进经济绿色发展，维护社会和谐稳定，亟需提升政府部门的食品安全监管的能力、建立食品安全监管长效机制、建立健全食品安全相关法律法规、构建监督网络，实现社会共治。
当前食品安全总体向好的趋势不但深刻反映出食品安全监管机制的一次次变革促使县级政府的食品安全的监管能力正朝着现代化的方向迈进，也体现了消费者的食品安全意识和理念在不断升级，完善县级食品安全监管机制，不仅有助于实现食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化，食品安全风险把控能力达到国际先进水平，建立“从农田到餐桌”的全方位的监管体系，保障人民群众吃的健康，吃得放心的总体目标，也有助于大数据和智能管控相结合，建设食品安全信息共享和智慧监管平台，构建食品安全“巡查、检测、执法”三网智慧监管机制。由于本人的学术能力和写作时间有限，研究的深度不足，所获取的资料有限，本文虽然以永仁县为例，探讨了县级食品安全监管机制存在的问题，并且提出了具有建设性的监管举措，延伸和优化县级食品安全监管机制的研究，但是相关的建议能否真正发挥作用仍然需要实际的工作来进行验证。
参考文献(略)