一、 相关概念与理论基础
（一） 概念界定
1. 政府角色
关于政府在经济生活中所扮演角色的讨论，最早可以追溯到古希腊，西方经济学家对政府的角色争论不休，各类学者主张的观点也不同，无论是主张自由经济还是主张政府引导，他们都认为政府在经济发展中发挥了重要作用。区别在于，政府在社会经济发展中的定位和职能实现方式的选择一般表现为政府在社会经济生活中所扮演的角色[18]。我国社会主义市场经济的发展，现代经济体系的建立离不开市场的调节功能，更需要发挥政府的引导功能，政府根据自身的行政职能，在经济发展中扮演了主导者角色[19]。随着我国经济发展进入新常态，市场和政府之间的关系更加密不可分，政府通过补贴政策，极大的促进了企业在创新和发展中的活力[20]。党的十八大提出“要在更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，并不是起全部作用”。可以看出我们对政府和市场两者之间的关系在不断地深化，既要强调政府作用的边界又要重视市场作用的失灵与缺陷[21]。政府是从宏观上保障社会主义市场经济的稳健发展和正常运行，在引导经济发展时，政府和市场就不能各行其是，而应优势互补、协同发力[22]。
综上所述，本文将政府角色这一概念界定为：政府在经济活动中通过行政或其他手段来推动经济发展，在推动经济发展的过程中自身的角色定位以及权利的运行方式。因此政府在产业集群中扮演主导者角色时，要着重关注市场与政府的关系。我国学者林毅夫（2017）认为许多发展中国家的产业政策失败了，究其原因是因为政府在制定产业政策时，忽视了区域的比较优势，企业在市场上缺乏自生能力，导致企业无休止的依靠政府的保护性补贴来维持生存。他认为产业集群的发展要依靠“有效的市场”和“有为的政府”。一方面企业通过发挥地区的比较优势，择优势产业更便于企业获得利润。另一方面，企业在发展中难以克服产业基础不足造成的各类问题，即使投入大量资金，也有可能被其他企业的“搭便车”的行为而蒙受损失。因此要克服这一困难，需要一个“有为的政府”在产业发展中协调企业关系提供相应的服务[23]。
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（二） 理论基础
1. 集群政策理论
关于集群政策，本身属于跨学科的范畴学界尚无统一的定义，但是关于集群政策理论已经有了一定的共识。学者们普遍认为，集群政策理论的出发点是政府为了解决在产业集群中的市场失灵、系统失灵等问题，从而更好的提升产业集群的整体竞争力，有效的规避在产业集群中的面临的风险[33]。因此在研究政府在产业集群发展中角色定位的过程中，集群政策理论我们提供了突破口。集群政策理论的具有以下特征：
一是集群政策的实施具有区域性和层次性。制定集群政策要针对区域内产业集群，做到因地制宜，产业的发展状况与集群政策相互作用的，政府实施的集群政策必然要分阶段、分层次的执行，随着产业集群发展变化，政策的侧重点也应当有所调整。不能将集群政策狭隘的理解为政府对于集群产业的宏观政策。要及时转变政府角色，强化政策协同性[34]。二是集群政策的实施过程具有直接现实性和引导性。集群政策的实施必然面临着企业与政府之间的关系，政策实施的恰当合理对企业发展具有促进作用，政策的导向错位必然会使企业的发展面临阻碍。三是集群政策的实施具有规避性。集群产业在发展的过程中必然会面临着资金、技术等方面的风险，集群政策的实施有利于规避企业在资金、技术等方面所面临的风险，从而促进集群产业的发展。
对于县域产业集群而言，集群政策理论为其发展提供了理论支撑。一是政府助力为企业的发展提供了要素保障。主要指的是相应的公共产品，比如土地、厂房、机器、设备等与生产要素相关的优惠政策，在产业集群集聚的发展过程中，政府对于不同要素条件的合理配置，促进了食用菌产业的发展，可以说县域产业集群的专业化规模化很大程度依赖于政府提供的对于各类要素的供给。二是政府的集群政策为企业的发展提供了需求条件。产品的供给与需求是企业发展不可缺少的条件，食用菌产品产业集群中的企业在菌种的选育、产品的加工、产品的销售过程中不仅依赖于企业的发展规划和战略定位，也取决于政府对于县域产业集群的发展规划。由于企业的逐利性可能导致在产品价格波动的波谷期造成大规模的亏损，甚至损害产业集群的整体利益，根据集群政策理论政府可以通过政策引导充分发挥宏观调控的作用。三是政府的集群政策为企业的发展提供了相关支撑条件。产业的集聚必然面临着企业之间的相互合作和竞争，上游、中游和下游企业的有序链接，通过提供相应的支撑条件，协调产品生产环节之间的关系，企业之间的关系，从而提升产业集群的整合实力和凝聚力，促进产业集群的有序发展。
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二、 平泉市食用菌产业集群发展历程及政府角色分析
（一） 食用菌产业集群的发展基础
1. 产业集群发展背景
平泉市处于河北省的东北部，既是国家扶贫发展的重点地区，也是河北省统筹城乡发展的试点。近年来随着乡村振兴战略和脱贫攻坚战略的实施，平泉市的农业发展迎来了新的契机，按照“农业立县”的发展规划，以农业产业化经营发展农村经济，将食用菌确定为平泉市的农业主导产业，实施食用菌发展壮大工程，使食用菌产业成为了全市发展速度最快，农民受到实惠最多的产业。食用菌产业发展呈现以下特点：一是经济效益明显提升，产业规模逐渐扩大。2017 年以来，全市新增食用菌 4100 万袋，市食用菌生产总规模达 6 亿袋，产量 56 万吨，产值 58 亿元，新建 30 亩以上食用菌园区 33 处，其中 100 亩以上园区 11 处，30-99 亩园区 21 处。二是技术水平不断改善，市场化水平不断提升。自 2017 年以来，引进多种菌类品种进行实验，不断探索食用菌产业发展的新模式，并建立了以食用菌园区为载体，入股分红、务工取酬的产业收入分配机制。三是政府在治理产业集群中积累下大量宝贵财富，在治理中产业政策逐渐完善，服务水平不断上升。在产业政策的推动下，形成了“规模集约、企业集聚、产品多样、品牌突出”的食用菌产业集群。
2. 平泉市的主要优势
一是地理环境和气候条件具有一定的优势。平泉市多为山区，属于大陆季风性气候，四季分明，夏季雨量充足，冬季较长，光照充足，昼夜温差大，丰富的资源和良好的气候环境条件为农牧业发展尤其是食用菌的生产创造了得天独厚的条件。同时，平泉市植被丰富，林地面积 1870.67 平方千米，占总面积的 56.8%，为生产食用菌提供了充足的原材料。同江浙等香菇主要产区的气候相比，平泉无霜期短，且这种气候便于控制湿度，冬季温度低，温差大所以香菇生长周期更长，品质高，非常适合香菇生长。二是位于交通枢纽地带，区位优势明显。平泉市的交通十分便利，它位于贯穿南北的交通要道，是连接北方地区与京津冀的交通枢纽，境内省际交通 7 条、市际 7 条、横跨 101 国道，平铁、平双两条省道连接了华北、东北、内蒙等区域，同时拥有火车站和机场。便利的交通条件为食用菌的生产、流通和销售提供了支撑。三是产业支撑多元化，平泉市不仅具有食品加工、工业产业等传统的主导产业，而且具有经济林、畜牧业等特色的农业产业，
这为食用菌产业的发展奠定了坚实的基础。
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（二） 食用菌产业集群的发展历程
1. 产业集群的萌芽
平泉市位处山区一直以农业作为主要产业，拥有大量的林业资源。但由于无霜期短，耕地面积仅占全市面积的 13%。因此也制约了一般农作物的种植。在上个世纪六七十年代，农民通过摸索，开始摸索栽培适合本地气候和资源优势的袋装食用菌。从八十年代开始平泉的农民开始人工种植木耳和食用菌。在这样的背景下平泉市政府为加强食用菌种植业的推广力度，为服务产业发展成立了食用菌技术服务办公室。政府积极研发食用菌生产技术，在政府与企业的协作下于 1983 年选育食用菌菌种试种并取得了成功，自此平泉市形成了以企业主导，以政府在载体的技术推广模式。同时政府积极打造玉米秸秆和玉米芯等废料回收再利用循环经济发展模式，将农作物废料制作成菌棒，为食用菌产业发展提供了必要的生产基础。同时龙头企业引进辽宁地区的滑子菇种植栽培的相关技术，在政府的助力推广下在当时种植滑子菇成为农民增收的主要副业。20 世纪 90 年代，当地政府认真总结分析了本地的实际情况，由政府县长带队，分期分批组织县内农牧、林业专家和农民外出参观考察全国各地的食用菌产业基地，在大量调查研究的基础上，县委、县政府确立了“大力发展香菇生产，带动食用菌产业发展”的思路，至此平泉市开始实施以“南菇北移”的食用菌产业发展战略大力推广食用菌产业发展，在实施农业产业结构调整的同时，通过制定任务和优惠政策，引导乡镇发展食用菌作为地区发展的主要作物，产业规模也迅速壮大，食用菌产业集群开始逐步发展。
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三、 县域产业集群发展中的政策困境及成因....................................26
（一） 产业集群发展中的政策困境...............................26
1. 政策目标尚待明确................................26
2. 创新政策作用难以生效...................................27
四、 政府在促进县域产业集群中的角色优化对策.......................................32
（一） 明确政府角色定位，提升政府组织领导水平...............................32
（二） 完善集群产业发展规划，构建产业集群的扶植体系.......................................33
（三） 打造集群产业特色品牌，提升产业集群的核心竞争力...................................35
四、 政府在促进县域产业集群中的角色优化对策
（一） 明确政府角色定位，提升政府组织领导水平
通过分析可以看出，政府对产业集群发展的高度重视，县域产业集群在聚集的过程中带来的巨大经济价值。事实证明政府作为产业集群的“参与者”有意识地通过政策引导产业集群发展，积极发挥政策的促进作用，可以促使产业集群迅速发展壮大。企业能够借助政府的推动获得快速的发展。这说明政府引导产业集群的方式得当，角色扮演恰到好处，就能为产业集群发展带来活力。但是也应看到产业集聚过程中政府仍存在产业规划目标不明确，创新政策的作用有待发挥和公共服务平台建设有待落实等问题。这就说明政府引导存在偏差，角色扮演存在缺位或越位的现象。因此，在食用菌产业的集群过程中，政府应妥善的调试自身扮演的角色，抓住乡村振兴战略和精准扶贫战略的机遇，将“有形的手”和市场“无形的手”紧密结合，可以通过以下几个方面加以完善：明确政府的角色定位，提升政府的组织领导和服务水平；不断完善产业的集群发展规划，构建产业集群的扶植体系；大力推动企业自主创新，推动产业集群创新系统建设；大力建设中介服务机构，完善集群公共平台服务。
一是政府应当明确自身角色提升领导水平，从而更好的引导产业集群发展。食用菌产业集聚的形成不是一蹴而就的，不仅仅要看到市场“无形的手”在产业集聚中的调节作用，更要发挥政府“看得见手”的作用。因此为避免产业集聚中政府决策失灵的现象，
必须明确政府的角色定位。一是政府应正视食用菌产业的战略定位。食用菌产业集群对于区域经济的发展，乃至整个平泉市的区域经济竞争力具有重要的作用，因此政府应以食用菌产业集群为重点，不断提升食用菌产业集群的发展质量。不仅如此，政府还应进一步把食用菌产业集群融入到精准扶贫的战略的中去，通过发挥龙头企业的带动作用，实现食用菌产业与扶贫工作的结合。
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结语
平泉市政府在根据多方位的优势的基础上以政策引导的方式，创建了平泉市食用菌产业集群。当前我国农业发展不断升级的大环境下，开展平泉市食用菌产业集群的研究，对我国政府在地方产业集群发展中所起到的作用有着极高的实践研究意义。在撰写中，通过对县域政府在产业集群中的角色研究，总结分析了当前仍需解决的问题，具体如下：
一是产业集群的定位与规划，政府在区域产业发展中应当规划产业集群发展方向，及时调整自身角色，明确自身定位，创造良性的市场发展机制作为产业集群的动力之源。以市场为导向，促进产业集群发展与区域经济增长，营造创新氛围，构建产业创新体系，提前做好未来发展规划，保证县域产业集群的稳定与发展。
二是制定更加明确的人才培养、招引政策，提供专业技术与人员的间接供给。由政府带头组织组建具有专业化的技术培训体系，地方企业与专业院校合作，在获得实践机会的层面上，帮助企业培养更多的专业人才，便于未来开展食用菌人才的培养。企业自身的研发和人才培养能力毕竟有限，需要政府的制定科学的人才培养和招引的间接人才供给，从而保证地区产业的人才储备，包括销售人才、管理人才、技术研发人才的储备。为产业集群长期发展做好铺垫。同时深化现行的与高校、研发中心的合作，做好中间人的角色，为高校、研发组织与企业之间做好穿针引线的工作，取得更多实质性的和合作，包括定向人才培养和招引以及技术研发和共享等。
三是政府需要明确自身定位完善产业集群中的公共投入政策和服务平台建设，将政府的行政职能和服务功能分离，从而更有计划的推动产业集群发展。县域产业集群通过企业的聚集实现质变，农业产业化能够有效带动区域内农户的收入，同时增强产业的集体竞争力，发挥集群的竞争优势，从而实现财政的增收，大力发展产业集群也是实现脱贫攻坚的有效方式之一。在扩大县域产业集群的规模效应的进程中，政府应当充分发挥公共服务平台和行业学会的作用，将公共权利和服务职能下放，通过强化区域内的技术服务平台、网络信息服务平台和金融体系，来实现推动产业集群的发展。进一步提升平泉市食用菌产业集群的技术研发能力和深加工能力，打造农业创新产业集群。
参考文献（略）