第一章 绪论
1.1 问题缘起与研究意义
1.1.1 问题缘起
当代中国城市变迁的动力机制，非常显著地来源于城市化与全球化这两大作用。中国的城市化源于国家主导下的内部人口流动。自 2011 年以来，中国城市化率首次超过了五成，这被政府视为现代化得以实现的重要标志。全球化则源于资本推动下的国际人口流动。加入世贸组织之后，中国的大都市迅速成为全球资本的节点。全球连锁所形成的“流动空间”1，急剧改变着都市形态。特大城市取代中小城镇，成为了 21 世纪以来中国城市化的主要导向。
在这场人口迁徙带来的城市危急中，儿童是不可被忽视的关键议题。儿童是生活在社会中的群体，他们的自身发展依赖于与周围环境的不断互动。社会中的其他群体如何对待儿童，与社会上普遍存在的儿童观念和儿童认识密切相关。同时，儿童群体作为社会生活的重要主体，也在改变和创造着社会结构和社会文化。2对于人类社会而言，儿童群体是弱势的，他们的健康成长离不开整个社会的帮助及保护，尤其是那些因自身身体状况、身份特征或其所处环境而居于弱势地位的儿童。3随着我国改革开放的开展，工业化、城镇化进程不断加快，农民工总量持续增长，已成为现阶段推动我国经济社会发展的重要力量。近年来，“举家迁移”和“代际迁移”已经逐渐成为农民工流动的主要方式，农村的剩余劳动力从早期的以个人为单位进行流动转变为核心家庭整体的迁移，大量的流动儿童跟随自己的父母迁入城市。
第六次全国人口普查数据显示，截止到 2010 年 11 月 1 日，全国 0-17 岁儿童共有 27891 万人，其中流动儿童达到 3581 万人，流动儿童占所有儿童的比例为12.84%，意味着每 100 个儿童中就有 13 个流动儿童。流动儿童通常是由农村地区到城镇地区进行流动的，因此考虑到城乡之间的差异因素，流动儿童在城镇中的比例相对更高，全国 0-17 岁城镇儿童共有 12448 万人，其中城镇中的流动儿童达到 3106 万人，流动儿童占全国城镇儿童的比例为 26.16%，每 100 个城镇儿童中有 25 个流动儿童。另外，考虑到省际之间差异，在上海和浙江的城镇地区，流动儿童比例高达 46.24%及 47.68%。
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1.2 既有研究回顾
1.2.1 关于权利资格的研究
（1）权利资格说的概念演进
权利资格说的概念最早由荷兰法学家格劳秀斯提出。在其政治学著作《战争与和平法》中，他从自然法以及自然权利的角度对权利进行了阐释，认为“人作为理性动物，权利是其固有的品质。正因为权利是人的一种道德品质，所以对于人来说，对某些东西或做某些事情的拥有是具有正当性的和正义的”。6这种思想对十八世纪的法律和政治学说产生了深刻影响。
英国学者米尔恩对于权利资格说的阐述主要分为两个部分，一是权利的来源，二是将权利的概念与其正当性相联系。米尔恩认为，“权利概念的要义是资格”，他的“资格说”揭示了权利的来源，即法律、习俗和道德，其原因在于它们包含着规则和原则。米尔恩认为，法律以官方制裁为依托，意味着律必定是由可强制执行的规则所组成；习俗描述了在特定社会场合下，共同体的成员持续在做的事，且规定应该继续做下去，一方面意味着社会成员具有遵从既定习俗的义务，另一方面则赋予了共同体的成员使得习俗得以遵从的权利；道德同样由规则和原则所构成。米尔恩的“资格说”将权利、资格和正当性进行了内在逻辑的阐释，即某人有权利，意味着他有资格做或不做某事，这对他而言是正当的；因他人的作为或不作为而否认某人享有某物，是不正当的。
麦克洛斯基是在现代意义上提出和倡导权利资格说的代表性人物。首先，他在批判权利主张说的基础上对权利资格说进行了阐述。麦克洛斯基提出权利是一种资格，是一个人可以按照自己的意愿作为或者不作为的资格，这种资格间接地引起对于他人的主张，所以权利的本质是资格，资格是作为第一位的，主张只是权利行使的方式，是处于第二位的。其次，麦克洛斯基对拥有权利资格与实际行使权利的能力（即权力）做出了区分。拥有权利，便享有了资格，即使该权利没有被实际地行使，也不代表他不具备这个资格，不拥有这项权利。
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第二章 入学政策演进与形成逻
2.1 流动儿童入学政策演进
2.1.1 国家有关流动儿童义务教育的入学政策
20 世纪 80 年代，随着农村经济改革释放出大量剩余劳动力，人口大量涌入城市。90 年代中期以来，人口流动的家庭化特征日益明显，流动儿童的教育问题日益突出。由于我国城乡二元结构的明显分化，在城乡居民之间真正落实平等教育权仍面临一定困难，解决城市儿童与流动儿童义务教育的权利平等问题，需要深化法律政策改革。75因此，为解决流动儿童的教育问题，我国相继出台了一系列政策法规。
（1）1996-2000 年：政策产生
20 世纪 90 年代中期以来，流动儿童不断增长，流入地城市面临着接纳流动儿童义务教育阶段入学的巨大压力。为应对流动儿童的义务教育入学问题，1996年原国家教委制定印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分省、市进行试点。首先，政策对流动儿童的就学程序做出规定，“城镇流动人口中适龄儿童、少年入学，应由其父母或者其他监护人，持有流入暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学。如果入学申请不能被流入地住所附近中小学校接受，可向流入地教育行政部门或其指定的单位，提出申请，由教育行政部门，或其指定的单位，协调解决就学”。其次，政策规定实行临时性的、需要缴纳借读费的借读制度。“城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主”，“城镇流动人口中适龄儿童、少年在流入地接受教育，流入地学校或者教学班、组，可以向其父母或者其监护人收取一定的费用”。该政策的出现意味着流动儿童的义务教育逐渐受到政府的干预和保护。
1998 年，原国家教委、公安部联合制定了《流动儿童少年就学暂行办法》。首先，该政策对流动儿童的入学资格做出限制，提出“流动儿童少年是指 5 到 14周岁（或 7 至 15 周岁），随父母或者其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年”，对流动儿童的年龄及流动年限做出限制。其次，该政策延续了 1996 年《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》提出的借读入学政策，规定流动儿童在流入地全日制公办中小学借读为主的方式。同时，该政策对流动儿童外流做出限制，规定“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”。
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2.2 流动儿童入学政策形成逻辑
2.2.1 政治逻辑：基于政府责任与国家结构形式
义务教育普遍认为人民对国家有使其适龄子女接受国民教育的义务，同时国家对人民有使人民子女在学龄期间接受国民教育的义务。是“国家用法律形式规定对一定年龄儿童免费实施的某种程度的学校教育”78。因此，义务教育是一种典型的国家行为，应由政府组织实施。政府对于义务教育承担的责任，一方面体现在由政府开办学校，还体现在对学校的管理方面。流动儿童的入学政策就是政府保障每个儿童有机会接受义务教育的体现。
国家结构形式指的是国家的整体与部分、中央政权机关与地方政权机关之间的组成关系，其核心是中央政府与地方政府的权力分配格局。79在我国的义务教育管理体制中，义务教育经费的承担实行“在国务院领导下，由地方负责、分级管理、以县为主”，地方政府对于流动儿童的教育问题制定属地化政策，实行属地化管理。因此，不同地区在落实中央流动儿童教育政策时，会制定更为详细、可操作性强、便于管理的政策条例，同时也会根据当地的实际情况制定属地化政策，形成各具特色的流动儿童入学模式。
2.2.2 经济逻辑：基于个体成本与国家财政体制
教育投入的主体是多元的，既包括国家、企事业单位，也包括个人。基于理性人考虑，政府在做出制度安排时充分考虑流动儿童家庭的经济动机，降低流动儿童入学的经济成本。从前文对流动儿童义务教育入学政策演进的梳理可以看到，借读费、学杂费等需要学生个体直接缴纳的费用一直处于逐渐减免的趋势，这是政府和流动儿童个体及其家庭自发适应市场经济的理性人表现。
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第三章 影响入学政策变动的环境因素 ························ 42
3.1 Q 区入学政策实施背景 ························· 42
3.1.1 Q 区社会经济背景 ························ 42
3.1.2 Q 区教育背景 ····························· 44
第四章 流动儿童入学政策实施结果 ······························ 49
4.1 能留下：层层筛选下的教育获得 ·························· 49
4.1.1 择校问题中的潜在分层 ····························· 49
4.1.2 同辈交往中的身份区隔 ······················· 50
第五章 权利资格视角的教育获得再思考 ··························· 57
5.1 入学政策的实践效应 ······························· 57
5.1.1 正面效应：异地入学的有效政策保障 ························· 57
5.1.2 负面效应：差异化教育赋权与国民待遇 ························ 58
第五章 权利资格视角的教育获得再思考
5.1 入学政策的实践效应
5.1.1 正面效应：异地入学的有效政策保障
从现实层面来讲，流动儿童入学政策是在我国现行教育体制和公共财力下产生的，具有着较强的现实基础。上海作为大量流动儿童的流入地，其公办教育资源日益紧缺，难以覆盖逐渐增多的流动儿童，以居住证积分入学为主要特征的入学政策依据流动人口的积分高低排序，为流动儿童提供差异化的教育服务，是在当前政策环境和社会背景下的有效制度安排。 从制度层面来讲，居住证积分入学政策有利于突破目前城乡二元结构带来的制度壁垒，使基本公共服务的提供不再依附于户籍制度。有关户籍制度的争论本质上是对资源分配问题的讨论，户籍关系到个体的权利、待遇以及社会保障等资源的再分配问题，牵扯到多方群体的利益。在居住证积分入学政策的实践下，流动人口按照政策规定的指标进行积分，达到标准可以办理居住证、申请入学，政策规定的指标与地方发展的实际相联系，符合多方的利益，打破了以往单纯以户口为准入门槛提供教育服务的局面，构建出流动儿童享受流入地义务教育服务的崭新路径，是政府在解决流动人口问题、推动城市化进程中的有效举措。
居住证积分入学政策具有较强的实践意义。首先，对于流动儿童来说，该政策为其在流入地入学提供了进入机会与政策依据，对义务教育学校接收吸纳流动儿童做出政策规定，是帮助流动儿童实践教育权利的务实创新。其次，对于流动人口来说，积分入学是一套公开透明、公平合理的入学机制，以提高人口的能力素质和促进当地的经济社会发展为导向，有利于引导流动人口有针对性地提升个人能力素质，实现个人发展和社会融入。
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第六章 总结与反思
6.1 研究结果讨论
阿玛蒂亚·森的权利资格理论强调饥荒产生的社会和政治背景。在对社会弱势群体的分析中，应考虑到其所处的社会制度环境。本文基于国家和地方两个层面对流动儿童义务教育入学政策进行梳理，呈现了公共政策从产生到发展以及逐渐完善的三个过程，这个过程有赖于政治、经济和法律三种逻辑，分别基于政府责任与国家结构形式、个体成本与国家财政体制、受教育权与教育公平原则。公共政策在制定之后将面临属地化落实的过程，这个过程中公共政策与当地的社会制度和政策环境具有关联性，政策走向受到城市治理目标的限制，直接影响了政策的属地化制定与实施。在本文的议题中，受到上海环境整治、人口控制等城市大环境的影响，吸纳流动儿童的现有教育体系受到冲击，纳民学校面临着加速拆除的局面，而在人口控制政策下，外来流动人口在大城市合法居留的手续门槛及生活成本更高，达到入学条件的难度加大，直接或间接地影响了流动儿童的在学状态与入学结果。另外，在公共政策的执行阶段，流动儿童的教育获得也受制于地方政府落实执行的不规范性，主要表现为地方政府在执行政策时与行政指标相挂钩的弹性赋权行为，这种不规范性是当入学政策与城市治理目标发生冲突时政府的变相调节。
作为一项探索中的公共政策，以居住证积分入学为主要特征的入学政策将具体指标作为评判依据，这种筛选机制具有公民身份等级划分的倾向，同时也是对不同家庭背景的流动儿童在争取教育机会时的资本调动和应对策略的考验。在这种筛选机制下，符合要求的流动儿童能够获得异地入学的有效政策保障，而不符合政策要求的流动儿童则需要面对异地入学机会的丧失以及多重身份下其他权利的受损。这种入学政策是通过教育对外来人口经济收入、社会资本的一次筛选，不同的社会阶层给予不同程度的教育权利赋予，是国民待遇差异化的表现。
参考文献（略）