1 绪论
1.1 研究背景和目的
长久以来，水库移民的生命与财产安全都受到威胁。避险解困社区的建设是安置水库移民的一项重大举措，避险解困社区的治理对于水库移民的安居乐业有着非常重要的意义。
1.1.1 研究背景
新中国成立以来，我国兴建了一大批大中型水库，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面都发挥着不可替代的作用。然而，在这背后，库区移民做出了重大牺牲。为了弥补移民的损失，国家给予移民一定的补贴。随着时代的发展，这些补贴对于移民来说，
显得越发微不足道，移民由于没有固定的经济来源，许多移民逐渐陷于贫困状态。并且，移民住宅一般多处于库区附近的山坡之上，随时有被洪水冲垮、淹没的危险。近年来，党和政府越来越重视移民问题。2006 年，我国修订颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》来帮助移民脱贫致富。2013 年，国家发展改革委、财政部、水利部下发了《关于帮助各地开展大中型水库移民避险解困试点工作的通知》，同年开始启动大中型水库移民避险解困试点工作。尤其是随着精准扶贫的不断推进，库区移民问题受到了更多的关注。如何帮助库区移民避险解困，成为各级党委、政府的重要课题。
东平是全国第二、山东省内第一的移民大县。拥有库区移民 24.5 万人，约占全县总人口的 1/3，其中无地移民 4.6 万人，涉及 8 个乡镇、54 个村。由于历史原因，加之南水北调工程、京杭运河复航带来的东平湖功能定位变化，库区移民居住条件差、收入水平低、民生事业缺乏基本保障，长期处于贫困落后状态。近年来，东平湖库区移民工作倍受各级关注。全国移民避险解困工程是针对“水上漂”、“滑坡体”及特困移民群体的一项重大民生政策，刚好适用于东平的情况。在省市领导及相关部门的关心指导下，2014 年 3 月东平被列入全国移民避险解困试点县。
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1.2 文献综述
尽管与一般的社区治理相比，移民社区治理具有其特殊性，但是移民社区的治理归根结底是社区治理的一部分，它依然适用社区治理的理论，并不能脱离社区治理而空谈移民社区治理。
1.2.1 国外学者对社区治理的研究
国外学者对于社区治理的研究有相当丰富的成果。
社区的定义是广大社区研究者们首先面临的问题。社区这一概念源自于德国学者滕尼斯的学说，滕尼斯在其著作《社区与社会》一书中对社区与社会进行区分，认为社区是一种有别于“社会”的传统的、富有情谊的社会团体。
美国的理查德·C·博克斯提出社区治理模式的选择还是取决于社区领导者抉择怎样的社区政策导向和社区发展态度。②另一位美国学者罗伯特·A·达尔认为社区的决策是多种力量共同作用的结果，作出决策的人可能来自不同的群体，有不同的利益诉求。③因此，社区存在的问题仅依靠单一主体往往无法解决，而是需要各主体的共同合作④，即 Christopher Gates 所认为的社区的运作方式应该为政府、企业、社会团体、公民共同努力⑤。 还有一些研究者关注政府与社会组织面对社会挑战时的合作的模式，政府和社会组织在集体行动时所扮演的角色。
这些社区治理的观念同样也适用于移民社区治理。塞尼教授指出要用社会学的理论和方法来指导社区和社会组织的重建，用危地马拉共和国的例子讲述用简单粗暴的方法处理移民造成的破坏性后果，用孟加拉国就业安置的例子来讲述要为移民创造良好的条件、提供发展机会⑦。在其另一部著作《移民·重建·发展》中，以社会学视角分析了水资源开发过程中引发的移民问题，提出移民计划从规划阶段开始到实施的每一阶段，非政府机构和公众参与的作用是不可缺少的，必须有非政府机构和移民的积极参与。
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2 东平县水库移民避险解困社区重建的背景与过程
2.1 避险解困社区建设背景
作为全国第二、山东省内第一的移民大县，东平县的库区移民为防汛事业作出了巨大贡献。1950 年 7 月，黄河防汛总指挥部确定东平湖区为黄河自然滞洪区，1958 年 7月黄河发生了 1919 年黄河有实测水文资料以来最大一场洪水，仅山东、河南两省的黄河滩区和东平湖区，淹没村庄 1708 个，灾民 74.08 万人，淹没耕地 304 万亩，房屋倒塌 30 万间。①大水过后，为了防御黄河更大洪水，国务院批准提前修建东平湖水库。②经过五年时间，东平湖水库修建工程终于竣工，当时外迁 527 个村庄，24.5 万移民为了黄河安澜，含泪告别故土；此后，东平湖水库又经历了若干次维修工程，为黄河下游、汶水流域的工农生产和百姓生命安全做出了巨大贡献，由于我国财力薄弱，东平湖的移民为东平湖水库的建设做出了很大的牺牲。
改革开放以来，随着我们国家高度重视水库移民工作，对于移民的生活采取前期补偿、后期扶持的措施。特别是自 2006 年 7 月 1 日起，国家为妥善解决水库移民生产生活困难，促进库区和移民安置区经济社会的可持续发展，维护农村社会稳定，对大中型水库农村移民实行统一的后期扶持政策，不管是水利水电工程移民、新老水库移民亦或者中央、地方水库移民，均按照每人每年 600 元的标准，连续扶持 20 年。③自从该项政策实施以来，山东省在移民工作中不仅加强基础设施建设投资，加大对移民产业扶持力度，而且高度重视移民避险解困工作。
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2.2 避险解困社区建设过程
避险解困社区的建设涉及的并不是只有一个社区，多个社区之间既有共性，又有个性。每个社区对于安全的需求、对于居住面积的需求存在共同点，但又因不同社区居民生活的差异性和安置地点的不同，社区有着不同的类型。
2.2.1 统一建设模板，增大居住面积
1958 年洪水过后，当时返库安置的移民每人仅 0.51 间住房，标准低、质量差，特别是 1966 年 2 月以后陆续返库的移民，政府未予统一安置，多数分散在湖区村台和山脚下的简易房内，有的连简易房也无力兴建，一直靠借宿生活。南水北调通航后，常年水位保持在 42.5 米以上，比沿湖移民集聚区高出近 1.5 米，原有没解决的渗漏问题将更加严重，尤其是土房、危房将面临更大威胁。随着人口不断增长，住宅问题日益突出。大部分移民人均宅基地面积狭小，很多移民人畜混住、几代同室，安居问题亟待解决。东平县严格按照开工许可，从规划选址、设计规范、工程质量等方面严格把关，打造“百年工程”。统一制作建筑工程规划建设模板，从项目立项、项目规划、施工图、乡村规划许可证、集体土地使用证、确定合作和施工单位、确定监理单位、施工许可证、施工等 7 大方面明确了 44 项需要办理的手续，分别由县发改局、规划局、住建局、规划局、国土局等部门跟踪办理，特事特办，缩短时间，提高效率，确保各项手续符合规定和要求；严格按照蓄滞洪区防洪安全要求，对低于 46 米高程的安置点，通过垫高村台、建储藏室等方式达到防洪标准；严格按照国家防震规范，建筑面积超过 10 万平方米的四个社区请专业机构进行安全评价。
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3.1 民主社区..................................20
3.1.1 发挥基层党组织领导作用.....................................20
3.1.2 成立社区居民委员会..................................21
4 东平县水库移民避险解困社区治理存在的问题......................................... 29
4.1 治理主体越位或缺位.................................................29
4.1.1 政府主导，行政色彩浓厚..................................29
4.1.2 社区内各组织权限重叠，界限不清.................................31
5 东平县水库移民避险解困社区治理存在问题的原因.................................. 38
5.1 各治理主体自身发展的限制.....................................38
5.1.1 政府包办思维的延续...................................38
5.1.2 社区居委会威信低.........................................39
6 促进避险解困社区治理的对策
6.1 完善各治理主体间的共治机制
避险解困社区治理各治理主体并不是单独作用于社区治理的过程中，社区治理需要多元主体之间相互合作，发挥各自的职能，形成协作共治的治理机制。
6.1.1 严格界定政府在社区治理中的职能
国家通过科层制组织和管理社会，社区作为社会的基础单位，也被纳入到科层制的管理范围中去。社区内的各项公共事物的提供者都是科层制中的一员，自然，在社区治理的过程中上级政府通过各种各样的公共事务全面的渗入到社区管理中去。避险解困社区也属于社区，离不开科层制的管理，甚至由于它政府扶持的特性，更加依赖政府的管理。因此，政府不能过多干预社区的治理，以防社区完全依附于政府，但也不能放弃对避险解困社区的扶持。
政府要加强对社区治理的政策支持、财力物力保障和能力建设指导，加强对社区居民委员会建设的规范化指导，不断提高依法指导社区治理的能力和水平。
6.1.2 准确定位居委会职能
职责不清是当前社区治理中大量问题的主要根源，在社区治理的过程中，基层政府要依法理清社区居民委员会和社区服务中心的权责边界；处理好居民委员会、业主委员会和物业管理公司之间的关系，明确居民委员会和物业管理机构的各自的管理内容，以防发生问题后扯皮、推诿。
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7 水库移民避险解困社区治理的理论思考
7.1 避险解困社区治理的一般性
避险解困社区也是全国社区的一部分，与一般社区治理有着相似点。民主社区、宜居社区、文明社区是每个社区在治理过程中的追求，避险解困社区也不例外。
东平县避险解困社区在治理的过程中，通过充分发挥基层党组织的领导核心作用，注重发挥居民委员会的基础作用，统筹发挥社会力量的协同作用，增强社区居民参与能力打造民主社区。民主社区的建设体现了社区治理主体的多元化，他们之间通过互动、协调与合作，建立起多种多样的协作关系，体现了善治的思想，符合国家健全完善城乡社区治理体系的要求。
东平县避险解困社区通过完善基础设施建设，培养公共服务队伍打造宜居社区；通过宣传社区文化，成立社区文化队伍，建设精神文明打造文明社区。这符合国家提升社区服务供给能力，强化社区文化引领能力的要求，有助于社区治理水平的提高。这些做法与其他社区践行国家社区治理的理念没有太大的区别，体现了社区治理的一般性。
参考文献（略）