第一章 绪论
一、 研究缘起
（一） 选题背景
邻避运动（NIMBY）是伴随着城市化和工业化的进展而同时出现的。正与国际社会发展的轨迹相同，我国在进行城市化和工业化的发展过程中，由于大量工业设施和城市基础公共服务配套设施的建设需要，诸如垃圾焚烧站、污水处理场、公共厕所、变电站等的需求量的不断提升，在项目上马和落地选址的过程中经常会发生邻避冲突。邻避冲突的产生是城市化和现代化建设不能停歇的步伐与日益增长的公民民主权利意识之间的摩擦，对社会整体有序的运行和平稳的发展带来不利的影响。当人们逐渐意识到越来越多此类具备正面外部性（收益）由全民共享、负面外部性（成本）由地区居民承担特点的市政设施准备建设在自己生活的社区周边时，这种“不要建在我家后院（Not in my back yard）”1的邻避运动就变得不可避免了。
国内邻避运动引发的社会风险，其主要表现形式是地区居民对于邻避设施及工程的上马表现出不信任和不满意，负面情绪通过口口相传、社交平台的转发转载迅速扩散并空前高涨，而意见领袖在社区群体间或网络空间带头呼吁地区居民维权，对政府上马的邻避项目采取集体散步、静坐、拉横幅、堵门、阻碍交通等方式进行非法集会或越级上访。其中，极端的表现形式具有在非法集会和越级上访过程中不服从公安机关现场管理，妨害执行公务、扰乱治安秩序甚至进行对特定目标或者随机目标进行“打砸抢”，严重危害社会秩序、威胁人民群众生命财产安全。邻避运动作为公民民主权利运动的组成部分，它的出现曾被学界认为是社会力量生成并影响公共政策制定的新趋势，奈何国内发生的邻避运动多以激烈对抗的方式呈现，对社会秩序和安全稳定造成了无法预估的损害。公安机关作为维护国家长治久安和社会秩序稳定、保护人民人身财产安全的责任部门，在应对此起彼伏的邻避冲突时，应秉承合法、合理、公正、公开、公平、透明、参与、回应、克制、果断、及时、高效的专业化执法理念妥善处置此类群体性事件，做好维护社会秩序的本职工作，让参与事件的群众回归理性，回到协商谈判与民主参与的过程中，并在公安机关的职责范围内配合好党委和政府以及相关企业或社会组织，做好官与民之间、资本与民众之间沟通的桥梁作用，从而减轻邻避冲突带来的负面影响。
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二、 文献综述
（一） 国外研究综述
（1）关于社会冲突的研究
国外学术界一般将民众抗议行为称为为“集群行为”、“集体行为”、“社会运动”，其概念等同于我国“群体性事件”，并以社会冲突论作为理论研究的基础。罗伯特.E.帕克将群体性事件命名为“集群行为”、“集合行为”，认为集合行为是民众在集体共同影响推动下引发的个人行为，属于一种情绪冲动。”1对于“集群行为”、“社会运动”的理论研究开始于二战之后的欧美地区，并在 20 世纪 60 年代以美国为首的国家为代表，不断出现民权运动、女权运动和反战和平运动，爆发一系列的“集群行为”，形成社会冲突，引起政府当局的重视。
20 世纪 70 年代，就民众提出环保诉求和主张的抗议行为，欧海尔提出了“邻避”（NIMBY）的概念，用来描述那些兴建之后“能够带来整体性社会利益、但对周边居民产生负面影响”的设施和此类设施带来的民众抗议行为。邻避冲突作为社会冲突中重要的组成部分，进入了西方政治学、社会学、心理学等学术领域的研究范畴 。
法国社会心理学家古斯塔夫.勒庞将社会运动视作一种社会混乱的状态，并且把发动和参与社会运动看成是非理性行为。他认为，聚集的群体中，个体易受周围群体感染，心理逐渐失去理性，行为上逐渐失控，逐渐倾向于从事破坏性强的活动 。
美国社会学家斯梅尔塞提出了“价值累加理论”，他认为在“结构性诱因、结构性怨恨、一般化信念、触发性事件、有效的动员、社会控制能力的下降”六个因素相互作用的情况下，必然导致了集体行动和社会运动的产生 。
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第二章 概念界定与相关理论基础
一、 概念界定
（一） 邻避冲突
邻避冲突是一个社会冲突的概念，可以通过集体行动理论和社会冲突理论加以解读。在我国，邻避冲突属于权益诉求类群体性事件的一部分，所以在研究邻避冲突的概念之前，有必要对群体性事件的概念做出必要的分析和解读。
1、群体性事件。我国对于群体性事件的定义在不同的历史时期有不同的区分：20 世纪 50 年代至 70 年代末，称“群众闹事”、“少数人闹事”、“聚众闹事”，此阶段的定义带有阶级斗争意味浓厚的政治色彩；80 年代至 80 年代中后期，称“治安事件”、“群众性治安事件”，此阶段的定义则倾向于带有强烈的治安和刑事案件色彩；80 年代末至 90 年代中期，称“突发性治安事件”、“突发事件”、“紧急治安事件”，此阶段的定义开始突出事件本身的紧急性和突发性的特性；到 90 年代末开始到 21 世纪以来，称“群体性治安事件”，此阶段的定义已经注意到事件发生的普遍性、参与主体的广泛性和对社会秩序产生负面影响的破坏性。2008 年，公安部修订《公安机关处置群体性事件规定》，正式将“治安”两字淘汰，转而使用“群体性事件”这个更为中立的称谓表明了我国公安机关在处置群体性事件上态度转变，执法方式更强调柔和、适度、放权和民主。
从我国对于群体性事件认识问题的历史沿革来分析，我们国家在看待群体性事件的切入点上越来越强调对事件本身客观原因的分析，对于群体性事件的认识越来越客观和公正。中国行政管理学会的解读，“所谓群体性事件，就是由人民内部矛盾和纠纷所引起的部分公众参与的对秩序和社会基本价值产生严重威胁的事件 1。” “群体性事件”一词正式出现在 2003 年 11 月，胡锦涛同志在第二十次全国公安会议上发表的讲话中 2，从国家最高层面确定了“群体性事件”的称谓，统一了概念，也否定了公安机关自行认定的“群体性治安事件”的称谓，为 2008 年公安部改版群体性事件处置规定提供了条件。北大社会学系副教授刘能在谈到当代中国群体性事件形象地位的变迁时讲到，使用“群体性事件”这一称呼算得上“中性化”，首先，在于承认群体性事件参与者的民事法律地位；其次，在于承认引发群体性事件的地方性危机或政治责任的存在；第三，由于中国的政治生态发生了变化，意味着执政者也要“与时俱进”，确定以人为本的执政理念 。
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二、 相关理论基础
（一） 社会冲突理论
社会冲突理论是西方社会学的重要流派，它起源与马克思的古典社会冲突思想，经历了齐美尔的形式社会冲突理论的发展阶段，最终在达伦多夫的辩证冲突论和科塞的功能冲突理论阶段得到发扬和巩固。社会冲突理论认为一个足够灵活和弹性的社会结构会引起社会冲突的发生 2。社会冲突不仅具有破坏功能，也具有对社会的整合及稳定的积极作用，因此大可不必对社会冲突感到反感。社会冲突理论告诉我们，社会的发展必须依靠冲突来对社会结构进行调整和重组。这就比较容易解释为何在社会转型期的今天，群体性事件如此频发了。以上理论解读证明了社会冲突作为社会发展过程中的一个结果，具有存在的合理性，同时也具有正反两方面的社会效果。国内学者方面，前文提到何艳玲肯定了社会冲突发生的必然，并由此提出通过“制度缓解”的解决机制来治理邻避问题，其观点正是在认同社会冲突理论的基础上提出的对策改良方案。
我国公安机关内部政绩考核经常将维稳作为一项权重极高的工作来进行考核，对于地区发生群体性事件后，往往采取评优“一票否决”的做法，导致公安机关在面对社会群体性事件时采取高压管控的工作方式，社会冲突作为社会安全阀的作用并未真正体现。而科塞则认为冲突的激烈程度与问题的现实度存在正相反的关系 。公安机关高压管控下的信息封锁、舆论受限、诉求渠道被堵，种种原因共同造就了问题透明度不断下降，虚假信息和假象、猜忌也就越多，导致问题现实度越来越模糊。在这种信息愈发神秘的状况下，按照科塞的理论，群众想要迫切知道真相而引发的邻避冲突就越激烈。
社会冲突理论把不均衡的社会利益分配视为社会冲突发的内因。邻避冲突中，正是存在地区居民因邻避设施而利益受损的情况，故导致了社会冲突发生的必然。社会冲突理论肯定社会冲突的必然发展规律，若我国公安机关难以纠正对社会冲突的惯有的、僵化的观念，无法正确看待社会冲突的正面社会价值的话，势必在邻避冲突的处置中无法履行好相应的职责。
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第三章 我国公安机关处置邻避冲突的现状 ..................................23
一、我国公安机关处置邻避冲突的相关法律文本梳理 ......................................23
二、我国公安机关处置邻避冲突的一般程序 ..................................24
三、我国公安机关处置邻避冲突的经验和不足 ................................26
第四章 A 公安分局处置“K 变电站”事件的个案分析 ......................................30
一、“K 变电站”事件基本情况 .........................................30
二、A 公安分局处置“K 变电站”事件的概况 ................................35
三、“K 变电站”事件的案例典型性分析 .......................................43
第五章 A 公安分局处置邻避冲突存在的问题及原因分析 ..................................45
一、A 公安分局处置邻避冲突中存在的问题 ......................................45
（一）过度封锁群众异议表达 ...................................45
（二）现场人员控制措施不当 ....................................46
第七章 完善公安机关处置邻避冲突的对策建议
一、 完善法律体系建设，规范邻避冲突处置流程
（一） 积极建言制定与调整有关群体性事件的法律法规
法治是公安工作的基础，没有法律进行规范的执法行为就没有效力，处置邻避冲突也遵守该规定。在我国，公安机关目前处置邻避冲突还只能引用一些概念性的法律规定，及公安部门的内部处置规定。为取得更好的社会治理效果，应当考虑从上层建筑的层面设立一部具有各协同部门能共同遵照执行，并且对群体性事件做出明确的分类规定，具备可操纵性的法律规范。公安机关应当结合工作实际，以及目前邻避冲突问题矛盾的焦点，归纳其他种类群体性事件的不同情况，以及在处置工作中遇到的困难，向立法部门提出设立专门性法律的设想。通过设立专门性的法律规定，公安机关可以从容选择某类群体性事件的处置办法进行遵照执行，对于其他协同部门的工作规定也应当包含其中，这样公安机关在与其他协同部门进行处置工作的时候，就不会出现职能交叉互或职能空白，解决了多头管辖和无人管辖的难题，让原本的政令协调变成法律义务，从而也能避免职能部门之间相互扯皮推诿和消耗时间，及时依法形成战斗力，提高处置效率。
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结论
邻避冲突的发生是城市建设发展过程必然经历的一个过程。美国政治学家萨缪尔亨廷顿曾说：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生动荡。”证明了现代化发展过程必然带来社会反抗，这是基于资源稀缺性和利益分配不均的原理分析的。我国学者何艳玲表示：“涉及具体利益诉求的邻避冲突的存在是当代中国城市的常态，因此重要的问题不是又无冲突，而是能否把这些冲突纳入制度化途径。”可以说，对于无法避免的邻避冲突问题，政府应当以正确的姿态面对而非回避。只有通过行之有效的治理，让邻避问题的社会危害将至最低点。
对于公安机关而言，其职责就是处置因邻避问题而爆发的群体性事件，维护社会秩序稳定，保护国家和人民人身财产安全，打击群体性事件的违法犯罪行为。对于以什么样的执法理念和有效措施去做好邻避冲突的处置工作，考验着公安机关领导人的管理智慧和全体参战民警的素质能力水平。我们通过对于 S 市“K 变电站”事件进行研究与探讨，深入了解公安机关在处置邻避冲突中存在执法理念陈旧、协同治理不足、群众诉求渠道不常等等原因，总结经验，研究不足。本文也通过文献阅读整合理论观点，对特定对象访谈，对数据进行分析，借鉴国外经验，总结出以完善法律体系和规范程序、加强情报和舆论引导工作为先导，以巩固和发展协同治理体系、确实保障公民权利为主要内容，以强化专业建设和深化警民关系为重要抓手，真正提高公安机关在应对处置邻避冲突事件中的战斗力，为公安机关有效开展群体性事件处置，维护社会安全稳定建言献策。
参考文献（略）