第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
我国经济在过去连续 40 年的高速发展下，取得了举世瞩目的辉煌成绩。据世界银行数据显示，中国国民生产总值在 2010 年就以 59000 多亿美元的成绩超过日本，成为世界第二大经济体。为应对世界金融危机的不利影响，政府在 2014 年开始推行“丝绸之路”和“一带一路”等政策，积极参与经济甚至主导部分支柱产业的发展。在相对“大政府”经济发展方式下，权力滥用、腐败贪污等问题也日益严重。中共中央在《关于全面深化体制改革若干重大问题的决定》中指出要用制度约束权力，将权力关进制度的笼子里。通过完善的内部控制防止权力的滥用，建立有效的权力运行制约监督系统，以建设人民满意的服务型政府。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则要求政府部门依法行政，强化内部控制流程控制，分事行权、分岗设权、分级授权，保证单位权力运行合法合规。全面深化改革和依法治国都强调了权力运行的规范性和流程化。十八大后，财政部于 2012 年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并要求 2014 年 1 月 1 日起正式全面实行，之后陆续发布了相关的制度和指导意见，这都说明了我国政府对于加强行政事业单位内部控制建设的重视程度。
但从《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施情况来看，内控建设依然存在许多问题。与企业内部控制建设相比，我国行政事业单位内部控制发展较晚，实践经验不足，导致部分行政事业单位对于《行政事业单位内部控制规范（试行）》的理解和运用方面存在很大问题，内控建设理论和实践脱离严重，内控机制流于形式。就目前情况而言，相对于我国省市级行政事业单位，基层单位内控建设问题更为严重。基层行政事业单位往往业务复杂且繁重，在单位规模、人员数量和专业素养方面与其他单位相比都存在较大差距，这就使得基层行政事业单位内部控制建设进程缓慢。如在内控环境方面，单位领导往往更加重视业务管理，而内控意识薄弱，对于内控建设的重要性没有足够的认识；监督方面，多数没有设立内部审计机构或者设立了但没有保证机构的独立性，造成监督不到位等等，这些都是基层行政事业单位内部控制建设面临的普遍问题。并且，基层行政事业单位站在国家治理的第一线，是上级政府决策的贯彻者，其工作与人民群众日常生活密切相关，提升其治理水平也就更加重要。
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第二节 研究内容和方法
一、研究内容
本文通过理论分析与案例研究相结合的方法，在分析国内外行政事业单位内部控制相关理论基础上，以 HB 街道政府作为研究对象，深入剖析现存问题，提出针对性的解决方案，构建起有效的内部控制体系。全文共五章，具体内容如下：
第一章，绪论。该部分主要包括研究背景、研究意义，以及本文的研究框架与研究方法，同时指出本文可能的创新点以及不足。
第二章，文献综述与理论基础。该部分主要是介绍国内外内部控制研究现状，同时分析行政事业单位内控一些理论基础，具体包括行政事业单位内部控制相关概念、规范建设、内控特点以及理论依据 。
第三章，案例介绍与分析。该部分内容主要简略介绍案例研究对象 HB 街道办事处，从街道内部控制单位层面和业务层面分析 HB 街道内控现状及存在的问题。
第四章，构建内部控制体系。该部分主要结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及 HB 街道实际情况，从目标、原则、单位层面和单位层面来构建街道内部控制体系。
第五章，研究结论与展望。该部分主要是对论文进行总结，并在案例研究的基础上，针对基层行政事业单位特点，提出构建内部控制体系的相关建议。
研究框架图如下面图 1.1 所示：
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第二章 文献综述及理论基础
第一节 文献综述
一、国外研究现状
国外内部控制学说已发展多年，研究体系也越来越丰富，内部控制研究对象也从企业拓展到政府上来。本文主要从政府内部控制必要性研究、风险研究以及加强完善角度对其进行归纳。
（一）内部控制必要性研究
政府内部控制具有防止权力滥用和反腐败的作用。Kraines（1999）指出，企业处于完全竞争性市场，需极力降低或者规避风险以获得最大收益。相比企业，政府拥有垄断地位，在其行使权利过程中造成的损失最终是由社会公众来承担，故在降低风险方面缺乏一定的积极性。而内部控制对政府权利运行具有内在约束作用，实施良好的内部控制有利于政府的内部建设。Sinason et al.（2001）认为舞弊事件给美国政府带来了严重的经济损失，为降低舞弊风险，政府应采取切实措施来应对舞弊事件。
政府内部控制可以提高公共服务水平，解除公共受托责任。Friedberg（2001）强调了政府内部控制的重要性。通过内部控制，有利于加强对政府的问责和提高公共服务水平。Muhula（2016）则认为政府公共管理水平与内部控制建设情况有着密切联系，良好的政府内部控制体系往往能提供优质的政府服务。Podbregar et al.（2012）也认为内部控制对于政府公共基础建设具有重要影响。
对政府绩效考核的支持。Arellano（2012）研究了墨西哥联邦政府内部控制组织绩效评估模型，指出该模型有利于使联邦监管机构向有效的、绩效驱动的组织发展。Saputra（2016）认为政府内部控制人员的财务管理知识、能力以及监督行为对政府绩效有显著影响。
政府内部控制对于应对财政危机也有显著作用。Calderon et al.（2012）认为政府可以通过建立和完善内部控制机制，加强对自身以及所面临的风险的认识，来保持地方政府的财政健全。
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第二节 行政事业单位内部控制理论基础
一、行政事业单位内部控制
（一）行政事业单位内部控制定义
1992 年，最高审计机关国际组织在《内部控制准则指南》中提出:内部控制是政府机构管理部门为合理保证实现机构目标而采取的态度、方法、程序和措施。2004 年，最高审计机关国际组织在《公共部门内部控制准则指南》中指出:公共部门内部控制是公共部门管理层和员工为合理保证单位履行使命、实现总体目标而应对风险的过程。
经过修订的 2014 年版的《联邦政府内部控制准则》基本上采用了 COSO 报告关于内部控制的定义,即认为内部控制是由一个实体的监督机构、管理层和其他人员影响的过程,以合理保证实体目标的实现。内部控制包括用以完成一个实体的使命、战略计划、目的和目标，也就是帮助管理层通过有效管理公共资源来实现预期的结果。
2006 年，我国审计署在《政府部门内部控制研究》中对政府部门内部控制的定义有了较权威的认识，其理解为政府部门内部控制应把内部控制要素与过程相统一。从静态层面来说，政府部门内部控制是由控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通以及监督等要素构成的，为履行政府部门职能和实现总体目标的保障系统。从动态层面来说，政府部门内部控制是应对在其履行职能和实现目标时所面临的风险的一种自我约束规范的过程。
财政部在 2012 年公布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中提出，内部控制是指行政事业单位为了应对经济活动风险，通过制定制度和实施程序而进行的风险防范和管控。
综上，本文认为行政事业单位内部控制，是指各级政府部门全员参与的为实现控制目标而进行的一系列风险防范和控制过程。
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第三章 HB 街道办事处内部控制现状分析................................15
第一节 HB 街道基本情况介绍...................................15
第二节 HB 街道内部控制问题分析...............................17
第四章 HB 街道内部控制体系构建.......................................21
第一节 HB 街道内部控制原则和目标................................22
一、HB 街道内部控制原则............................................22
二、HB 街道内部控制目标....................................22
第五章 研究结论及建议.....................................44
第四章 HB 街道内部控制体系构建
第一节 HB 街道内部控制原则和目标
一、HB 街道内部控制原则
行政事业单位内部控制原则是建立和实施单位内部控制的基本准则，是内部控制理论与实践相结合的产物。根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，HB 街道内部控制构建应遵循全面性原则、制衡性原则、重要性原则以及适应性原则。内部控制原则对各街道内部控制体系的构建与实施具有指导作用，也是检验内部控制有效性的重要标准。
1.全面性原则
全面性原则要求内部控制应当贯穿街道本级及下属事业单位经济活动的决策、执行以及监督整个过程。一方面，街道内部控制的对象是权力运行，主要就是单位各种业务和事项的决策权、执行权以及监督权。内部控制也就是实现行政事业单位决策科学民主、执行高效以及监督有力有效。另一方面，街道内部控制是对所有单位本级职能部门和所属单位，领导班子和基层人员的控制。
2.制衡性原则
HB 街道单位内部控制应当在组织机构、权责分配以及业务流程等方面做到相互制约、相互监督。制衡性原则主要体现在以下几个方面：一、在治理结构方面，要做到对行政权力的纵向分解，也就是单位决策权、执行权和监督权三权分立，相互制约。如领导班子行使决策权，各职能部门和所属单位行使执行权，审计部或纪检行使监督权。二、在岗位设置上，要做到不相容岗位相分离。岗位的设置要实现权力和责任相匹配，明确不同岗位的权力和责任。当然，制衡性原则也得兼顾行政效率，在确保街道办事处风险可控范围内，提高单位的运行效率，以提供更好的社会服务。
3.重要性原则
内部控制应当在遵循全面性的前提下，重点关注影响单位运营的重要业务及业务的重大风险。这一原则强调街道内部控制对于关键控制点都应重点关注，也就是要重视对易于发生贪污腐败、滥用职权等重大问题的领域。
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第五章 研究结论及建议
从 2012 年颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，再到之后的一系列制度文件，可以看出我国政府对于行政事业单位内部控制建设十分重视。HB 街道也按照财政部和上级部门要求，开展了内部控制体系的初步建设工作。
本文通过对 HB 街道实地调研，发现街道单位层面和业务层面内部控制存在很多缺陷和漏洞，而造成这些问题的主要原因包括单位整体内部控制意识薄弱，对内部控制建设的必要性和重要性认识不足；单位人员专业素养与内部控制岗位要求不匹配；以及缺乏有效的监督机制等，这些都是基层行政事业单位内部控制建设所面临的共同问题。本文以问题导向为原则，根据街道实际情况提出街道内控的原则和目标，并对单位层面和业务层面进行风险分析与防范，优化业务流程，构建适合街道的内控体系。在对 HB 街道内控体系构建的案例研究基础上，笔者提出基层行政事业单位内部控制体系构建的相关建议，以期为我国未来基层行政事业单位内部控制建设提供一定的借鉴意义。
一、改善内部控制环境。内部控制环境对单位内部控制建设水平的高低起着决定性作用，而其中最重要的就是单位领导的重视程度，其直接关系着整个单位内控建设的积极性。而基层行政事业单位工作往往复杂繁重，加上单位自身人力资源有限，导致单位领导往往对于内部控制不够重视。解决方法可以是上级有关部门经常组织单位领导进行定期内控学习，并且，将内部控制建设作为领导绩效考核的重要组成部分，依靠激励推进。
二、适当借力。基层行政事业单位一般机构较小，多数单位人员在二十人以下，加上内控体系的构建对单位人员专业能力提出了较高要求，基层单位内部控制建设力量薄弱。并且，唐大鹏等（2016）认为在行政事业单位内控建设过程中，通过自我建设、自我完善的方式虽然也能完成内部控制建设，但却存在难以客观评价自身存在的内部管理缺陷和不足的风险。所以，基层单位在构建内部控制体系时可以适当借助外力，聘请有经验的会计师事务所或其它外部专业机构，获取理论指导以及技术上的支持，协助单位内部控制体系前期构建到后期维护的全程工作，以达到降低建设成本和提高质量的目的。
参考文献（略）