第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
乡镇政府是我国行政管理体制内最基层的行政机关，直接面向最广大的人民群众，是基层矛盾和现实问题的最先发现者、直接面对者和最终解决者，是上令下达、下情上传的重要节点和纽带，在学习和贯彻落实党的方针政策、国家法律法规等方面发挥着至关重要、不可替代的作用。改革开放以来，随着城乡日益统筹发展、新型城镇化建设持续深入推进，全国各地陆陆续续发展起一批经济发达镇。无论城镇化水平还是产业特色，无论第二产业还是第三产业，无论区域地位还是人口密度，无论行政地位还是文化地位，这些乡镇都显著优于、高于、强于周边其他乡镇，有些经济发达镇已经成为县域的“次中心”。但是，“责任大、权力小、功能弱、效率低”已经成为经济发达镇必须直面的发展困局，传统的乡镇行政管理体制已经难以满足当前区域经济社会快速发展和社会治理复杂多变的现状，再加上资源紧缺、环境恶化等问题叠加，一定程度上制约了经济发达镇的发展进程。
为破解乡镇政府经济调控职能和社会管理职能普遍存在的职能弱化、权责利分配不均等问题，破除传统基层行政管理体制的制约，加快基层政府治理转型，提高公共服务质量和企业、群众满意度，强镇扩权改革的探索实践在全国各地渐进式地展开了。2000年，广东省在全国率先启动了强镇扩权试点改革。随后，浙江省后来居上，改革力度大、覆盖面广，取得了较大成功，产生了良好示范和带动效应。紧接着，河北、四川、安徽、山东等省份也积极借鉴广东省和浙江省的改革经验，在财政、税收、行政审批服务和城市规划等方面下放部分经济管理和社会管理权限至试点的经济发达镇，开启了强镇扩权改革。
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1.2 国内外研究现状
改革，是全球政府部门运行中司空见惯的历史进程。随着全球三次工业革命对政治、经济、文化、社会的深度颠覆，政府改革的特殊性越来越突出，呈现出新的发展特征。改革力度和幅度加大，颠覆传统的改革层出不穷；改革领域扩大，意识形态领域、社会性质领域都有涉及。自 1980 年以来，不同的意识形态和社会形态下，世界各国出现了各种政府改革理论，但都很难达成共识，各种改革思潮及理念之间天然的分歧和矛盾往往难以平衡和协调。尽管如此，无论是理论的需要还是现实的需要，进行政府改革相关的理论研究仍十分必要。好的改革应该是平衡的、协调的，或者其中的不平衡、不协调可以进行适当的调适。展望未来，随着 5G、人工智能、区块链等新技术的推广和应用，政府改革有望呈现新的变化，相关理论研究仍将长期进行。
1.2.1 国外研究综述
长期以来，政府改革和社会治理始终是西方政界和学术界的研究热点和焦点。B·Guy Peters 的著作《政府未来的治理模式》是这一领域的权威论著。作者旁征博引，对比古今中外，全球轰轰烈烈的政府改革运动第一次被系统、全面、深刻地评价。作者认为传统政府治理有六项主要特征：政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制以及平等。针对传统政府治理模式，出于不断提高效益、效率和效能的考虑，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同程度的改革。作者把这些改革分为打造四种政府，适用于不同的政府体制[1]。Vincent Ostrom 认为，“重塑政府”的行政体制改革，应在美国地方政府得以推行，能交给市场的部分都应交给市场，改革应以优化服务为导向，覆盖多方面：地方政府组织形式上要多样化，政府权力上要纵向分权，政府内部管理要企业化，公共产品和服务对象上要以顾客化导向，提供公共产品和公共服务上要民营化等[2]。Leach·R 和 J·Percy-Smith 认为，政府“地方管理”应该转向政府“地方治理”，公共产品和公共服务的提供要让市场参与，让更多民营成分参与，让更多民间社会组织参与，地方应逐步从中央分权和分工，并避免造成政府机构臃肿[3]。Stoker·G 认为，府际分权应倡导“新地方主义”，上级政府不仅要将权力下放给地方政府，而且要统筹兼顾方方面面的利益和诉求，把资源和权力的控制权、分配权、调度权，下放到社会组织、民间协会、社区乃至每个公民[4]。Tony Bovaird 和 Elke Loeffler 认为，公共服务可以由社会组织、社区和用户共同提供，但更需要关注服务水平、驱动因素和潜在影响，在某些领域，向市场和社会的放权需要保持谨慎，在放权之前要做充分的评估，在放权之后要定期评估其效果，确保实现公共服务的质态优良[5]。
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第 2 章 概念界定和理论阐述
2.1 相关概念
2.1.1 强镇扩权
“强镇扩权”是简政放权的一种形式，是一种针对乡镇的行政管理体制改革，2000年始于广东省，学术界的研究约始于2007年。目前，学术界对“强镇扩权”还未形成统一的概念性解读。本文引用孙广琦对强镇扩权的定义，认为该定义能比较全面完整地囊括其理论和实践内涵，即“强镇扩权，通常是指市（县）级政府将事权、财权和人事权适度下到经济强镇，使镇级政府也能享有部分县级经济社会管理权限的一种创新改革措施，以解决经济强镇财权事权不对等的矛盾和权限束缚的制约，有效激发基层政府活力，释放体制创新的红利，从而促进城乡统筹发展和推进新型城镇化进程的政府管理体制改革模式”[32]。强镇扩权从涉及部门上看，主要是县政府和镇政府两级之间；从内容和本质上看，是公共权力的纵向调整和再分配，镇政府权力扩大必然带来县政府权力缩小；从实施目的上看，归根到底要看改革是否有利于推动镇级经济发展。在公共权力从县政府下放到镇政府的同时，还应配套有一系列的改革机制和举措，完善镇政府的体制机制，实现对权力的约束和监管，并能动态收到改革效果的反馈，最终激发强镇发展动力，推动可持续发展。
2.1.2 经济发达镇
（1）党和国家相关部门的定义。2010年，中央编办等六部委印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》首次公开使用“经济发达镇”这一表述，文件中确定了全国13个省首次开展国家级经济发达镇行政管理体制试点改革。2016年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，从党和国家官方层面首次认可这一概念，文件中从人口和经济规模两方面定义经济发达镇为“吸纳人口多、经济实力强”的乡镇[33]。此外，全国各省都先后出台文件，建立了经济发达镇试点镇名单，其中江苏省第一批20个试点镇（含镇江市A镇）、第二批29个试点镇（含镇江市B、C镇）。
（2）学术界的定义。目前，学术界对“经济发达镇”还未形成统一的概念性解读，能追溯到的相对较早的研究从2011年开始；之后五年，学术界掀起一股“经济发达镇”研究热潮。杨勇认为，除了经济总量和人口密度等标准外，还应增加产业结构指标、从业人员比例，要可以量化，以江苏省经济发达镇为例，第二产业、第三产业产值占GDP比重应超过90%，第二产业、第三产业从业人员占总就业人员比重应超过65%[34]。梅仕峰认为，经济发达镇应同时具备经济、收入、规模、人口、产业、城建等特点，应该经济水平高，居民收入高；城市具有一定规模，人口庞大；经济发展水平高，产业发展特色明显；城镇化水平高，基础设施较为完善[35]。
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2.2 相关理论
2.2.1 重塑政府理论
公共管理理论是公共管理学领域最基础和经典的学科基础。1980年之后，英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方国家遭遇了措手不及的财政赤字危机、政府信任危机和绩效管理危机，西方学者在公共管理理论基础上，与时俱进地发展出新公共管理理论，以应对各类危机。新公共管理理论借鉴了经济学中的经济人、自利人等部分假定和交易成本等部分理论，强调市场的主导作用，强调使用企业管理的方法论，强调经济价值的存在性、重要性、优先性，且有多个分支理论[39]。
本文主要聚焦的是新公共管理理论的分支“重塑政府理论”。1993年，时任美国总统克林顿上台后，根据国内实际情况，顺应时代潮流，开启了大规模的政府改革，即著名的“重塑政府运动”。基于重塑政府理论，美国副总统戈尔牵头起草并发表了戈尔报告，戈尔报告不仅成为克林顿政府推动政府改革的重大举措，而且成为新公共管理理论发展历程中的重大事件，并对其他拉丁美洲、亚洲、东欧以至非洲国家的政府改革产生深远影响[40]。重塑政府理论认为，政府改革要做好三件事：第一，重塑定位政府的角色，转变政府职能；第二，向企业化政府转型；第三，必须提高行政效率。政府改革应“掌舵”而非“划桨”，成为起催化作用的政府；授权且服务，成为放权的政府；应在公共服务提供环节引入竞争机制，成为竞争性政府；应打破照章办事的常规，成为有使命担当的政府；应按绩效管理思维统筹可用财力，成为讲究效果的政府；应以民为本而非以官为本，成为服务民众的政府；应积极组织收入而不浪费，成为有为而廉洁自律的政府；应预防而非治疗，成为有预见性的政府；应从等级制到协作制，成为分权而高效的政府；应通过市场化力量推动改革，成为以市场为导向的政府[41]。
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第 3 章 镇江市强镇扩权改革的探索实践 ................................. 15
3.1 改革动因分析.......................................... 15
3.1.1 城镇化发展的内生诉求........................... 16
3.1.2 县域发展的外部驱动............................ 16
第 4 章 镇江市强镇扩权改革中存在的问题及原因分析 ................ 26
4.1 存在的问题.............................. 26
4.1.1 扩权放权的合法性问题.................................... 27
4.1.2 扩权放权的合理性问题.................................. 28
第 5 章 深化强镇扩权改革的对策建议 ............................. 35
5.1 注重法律和制度的引领................................... 35
5.1.1 完善法律法规................................... 35
5.1.2 健全制度配套................................ 35
第 5 章 深化强镇扩权改革的对策建议
5.1 注重法律和制度的引领
5.1.1 完善法律法规
无论中央和国家层面，还是省、市、县等地方层面，都要给予强镇扩权改革合法性问题更多的关注，扩权放权程序是否依法合规、内容是否有法可依、争议处理方式是否适当等等，逐步提高强镇扩权改革实践的法治化程度。国家层面，随着改革推进，建议尽快从法律层面赋予试点镇各类行政主体地位，使扩权放权有法可依，有章可循。省级及以下层面，建议根据《立法法》有关规定和各省实际情况，由省级立法机关作出授权规定或制定相应规范。例如广东省探索出台《县乡（镇）事权改革若干规定》，通过地方立法的方式，规范省级以下基层政府事权，厘清县镇两级职能定位、财权和事权重点，形成系统、安全、规范的双向约束机制，为强镇扩权改革保驾护航。建议江苏省和镇江市在不违反国家法律法规前提下，出台相关地方性法规，或研究制定地方政府规章，为扩权放权提供法律依据，明确试点镇的执法主体地位，为强镇扩权改革提供更加完善的法律保障，增强试点市、县、镇在法律认可、指导和监督中推进改革的“安全感”。
5.1.2 健全制度配套
在试点改革时，作者认为改革探索中出现的与现行法律条款冲突的情况，虽然不完全合法，但合乎全面深化改革的国情，应对此给予充分的包容。在合法性存在瑕疵的时候，县级政府或职能部门应通过地方性制度配套来为改革背书。建议在扩权放权过程中，权力来源部门应制定权力行使标准化清单，明确法律依据、类型类型、受理条件、办理流程、所需资料清单等具体细节，把标准化清单作为扩权放权的附件，一并下达给承接权力的试点镇。这样做的好处显而易见，权力来源部门能够有效进行相关业务指导，掌握放权工作的主动性，避免权力的曲解和滥用；也能有效鼓励承接权力试点镇的积极性；还能为今后放权提供操作样本，使下放和承接权力能便捷高效，更能无缝衔接。承接权力的试点镇能够有章可循，更好地行使权力。此外，承接权力的试点镇政府应组建强镇扩权改革领导小组，建立会商、会办、帮办机制，政府向审批和执法部门充分授权，增强“前台”的服务功能和公信力，让扩权放权用权更加彻底、更加高效、更能服务于当地经济发展和社会治理。
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第 6 章 结论与展望
6.1 结论
强镇扩权改革作为基层政府提升治理能力的重要创新举措，已在全国各地综合实力较强的经济发达镇进行有效试点。强镇扩权改革的动因来自城镇化发展的内生诉求、县域发展的外部驱动、政府职能转变的政策推动。通过强镇扩权改革，试点镇的经济社会管理权限稳步扩大，“责任大、权力小、功能弱、效率低”的困境有效改善，其中，比较具代表性的是浙江模式和广东模式。
本文以镇江市 A、B、C 三个参与强镇扩权改革实践的经济发达镇为例，通过实地调研、资料查阅和理论分析，总结出试点镇的主要做法：扩大管理权限，完善政府功能；重组扁平架构，整合编制资源；构建高效机制，提升履职效能。试点镇取得了阶段性成效：区域经济发展活力提升，社会民生保障持续改善，企业群众办事便捷高效。但是，改革不会一蹴而就，改革试点中出现的诸如扩权放权的合法性问题、扩权放权的合理性问题、利益调整导致冲突问题、权力行使能力不足问题等，给强镇扩权改革提出新的挑战。
本文结合试点镇实际，分析出现上述问题的法律和制度阶段性滞后、服务型政府转型不到位、府际关系之间利益博弈、干部队伍建设相对落后等原因。针对试点镇面临的困境，在国内外政府改革和社会治理经验借鉴的基础上，提出具体对策建议：注重法律和制度的引领，完善法律法规，健全制度配套，强化权力监督；注重放权与用权的衔接，因地制宜“放得下”，实事求是“接得住”，科学统筹“用得好”；注重利益与格局的平衡，凝聚改革共识，协调兼顾各方，引导全员参与；注重能力与素质的提升，加强业务保障，强化队伍建设，激励实干担当。
参考文献（略）