第一章 信访事项分级分类处理的目标设定
1.1 实现政治上的认同与信任
信访作为中国特色的政治制度，在 20 世纪 50 年代创设之初就被看作是中国共产党群众路线的体现，具有较强的意识形态色彩。党和政府以期通过信访这一制度设计来凝聚人心，来获得民众对国家的法律法规、设定的方向、目标、措施的支持和认可，最终形成政治上的认同和信任，从而实现社会的良好治理和和谐社会的构建。认同是信任的基础，公民在政府、国家认同中确立了对政权运作合法性的认识，进而才会产生出对政府、国家信任的表现。
1.1.1 稳固国家认同
国家认同是一国公民在主观心理情感上对自己归属哪个国家的认知和对国家所怀抱的政治、文化、族群等要素的情感和认同心态，还包括公民在这种情感和认同心态支配下的在行为表现上的服从和支持，最终形成与国家之间的互动与统一关系。法国社会学家迪尔凯姆认为，“深厚的社会凝聚感缘此而生。民族主义精英、知识分子和政治家，利用旗帜、游行、大会一类的仪式和符号，来解决把异己人口整合于社会的问题，培养他们的国民认同感。”①虽然国家拥有至高无上的主权可以通过政策的强制性输出使公众对政治体系产生先赋性认同，但是这种先赋性认同并不牢固，当公众真正进入政治系统与其互动时，公众便会产生一种基于自我理解而形成的独立认知，只有当这种认知与政治系统所表现出来的是一致的时候才会形成认同甚至是忠诚。所以国家除了强制性的政策输出外，还要真正从民众利益的角度出发去设计制度、政策，为民众办事，这既是责任又是义务，这样才能稳固民众的先赋性认同。因此，信访事项分级分类处理试图通过在工作中坚持“三到位一处理”的原则，即群众诉求合理的解决问题到位；诉求无理的思想教育到位；生活困难的帮扶救助到位；行为违法的依法处理，使群众相信政府始终以人民的根本利益为出发点。这一工作原则所体现的对群众诉求的高度重视和人文关怀会使民众认同分级分类的处理诉求的方式，最后形成对政治系统的认同、国家的认同，巩固国家对政治资源和群众动员能力，形成稳定的社会秩序。
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1.2 实现法律上的法治与责任
法治是责任的基础，责任是法治的体现和要求，责任的履行需要法律法规首先对权力行驶的主体的具体职责加以规定，权力只有在法律的规范约束下才能被依法行使。法律作为一种治理工具，实现法治是建设责任信访的基本特征和价值取向，责任的实现需要法律为其创造公平、正义、规范的社会环境，来保障公民的合法权利、约束信访事项处理主体的行为，只有在法律的框架内解决信访诉求和进行公共管理活动，才是真正意义上的责任信访。
1.2.1 推进法治信访建设
长期以来大量的社会矛盾并未通过法定渠道化解，转而被纳入到了信访部门，导致信访的功能逐渐被扩大化。信访是政治体制发展不成熟的产物，具有浓厚的人治色彩，而在当前法治式社会治理的背景下，要求设定制度安排与规则来实现程序正义，社会治理体系最终是以法治化的形态呈现出来的。①因此，信访事项分级分类处理试图通过依法分类处理、法定途径优先、逐级走访、分级受理等来推进信访法治化，使信访诉求在科学合理的法律法规的指导下被解决；坚持诉访分离，法定途径优先，使该走法定途径的优先进入法定途径处理，整合各类纠纷解决途径，调整和规范信访过程中复杂多变的互动关系，使信访工作依法规范运行。
1.2.2 促进责任信访构建
责任信访是现代民主政治理念发展的必然结果，司法机关、行政机关只有在履行它的责任时，它的存在才是合法的、有价值的，才能得到民众的支持。在 2017年全国信访局长会议上，国务院副秘书长、国家信访局党组书记、局长舒晓琴就曾指出要落实信访工作责任制，将“严”字贯穿到底。责任信访是保证信访事项合法合理地被划分纳入到相应的救济渠道且能够促使各级党委、政府把信访分级分类工作摆上重要议事日程，认真履行各自职责，使群众诉求在渠道内被依法及时妥当地解决的重要一环，是信访工作有序稳定推进面临的一个重要课题。
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第二章 信访事项分级分类处理的操作方式
2.1 分类处理（1）：司法途径
信访功能的异化延伸和司法救济不力致使信访与司法交错，涉法涉诉信访直接跨越司法救济涌向信访渠道，信访途径演变成司法救济的“再救济”途径，这不仅使得信访渠道拥堵不堪，各种案件堆积得不到及时解决也使得司法部门的公信力不断弱化，这对建立法治社会无疑是一大障碍，为此必须妥善处理繁纷复杂的涉法涉诉信访。我们这里提到的涉法涉诉信访仅指司法机关受理的信访，这类信访又可以更具体的细分为四种小类型：第一种类型是涉法可诉未诉的信访事项，应当通过司法程序获得权利救济，但是却被纳入到了信访渠道。第二种类型是涉法且正诉的信访事项，此类事项虽然进入到了司法渠道但是在尚未审理终结之前，当事人由于对司法机关公正性的疑虑而另行到信访部门求助的事项。第三种类型是涉法可诉且已终结的信访事项，案件已经得到司法审理终结，信访人对上述审理结果不服而另行到信访部门寻求救济的事项。第四种类型是交叉处理的信访事项，指信访部门己经处理终结，基于对处理结果不满意，信访人仍然要到原处理机构或上一级机构重新寻求救济的事项。
2.1.1 诉访分离的目的
涉法涉诉信访的大量涌入，使得信访部门响起“决堤”的危机预警，诉访分离就是要将属于政法机关处理的涉法涉诉案件从普通信访中分离出来，而上文对涉法涉诉信访类型的划分可以为具体实践工作提供一定的价值尺度，将涉法且可诉、涉法且正诉的信访事项交由司法行政机关处理；将涉法可诉且己终结、重复的信访事项应认真做好甄别工作，对于存在司法不公与司法腐败现象的信访事项应由相应的主体迅速启动再审程序和问责程序。但如果是合法合理终结的信访事项则应依法启动终结程序；对涉法但不可诉的信访事项的要耐心解释劝导并交由有权处理的相关机关解决。
诉讼与信访是两种不同的纠纷解决途径，只有厘清这两种途径的不同功能才能更充分有效地发挥它们应有的作用，改变司法诉讼救济渠道形同虚设，而信访救济渠道拥堵不堪的反差现象。“诉访分离和分类处理是处理信访问题的‘两道关口’。诉访分离是第一道关口，在信访‘入口’处厘清信访与诉讼的界限，将涉诉事项从普通信访中剥离出去”，①把属于诉讼范畴的请求依法及时地导入到诉讼程序中，从而将这一部分信访事项排除在政府机关受理范围外，起到一个过滤涉诉信访事项的作用，从而为进入行政系统内部做好“瘦身”准备。长期的路径依赖使得诉讼和信访这两种不同的社会矛盾纠纷解决途径常常存在着功能交错、反复交织的现象，在实际的分离操作中诉访分离的进展并不顺畅，而这种由平均主义向非均衡发展的转型以及治理手段的贫乏而带来的困境，需要我们不断调整分离变革的方向，实现分离的路径创新，缓和甚至消除这种分离困境。
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2.2 分类处理（2）：行政法定途径
2017 年 7 日至 8 日，全国依法分类处理信访诉求工作现场会在武汉召开。37个中央部委梳理出台了依法分类处理信访诉求清单,详细规定了各类信访投诉诉求的常见事项及相应的法定处理途径，使群众能够更加准确地“对号入座”，主动地将自己的诉求导入到相关的法定途径，高效地保证自己的诉求被及时受理和解决。制定清单就像是一张地图，是我们寻路的依据，但是接下来的路还得我们走，所以各省市在制定了处理清单之后，需要继续推进信访分类处理的进程。随后 27 个省份出台了分类处理工作规程,山东、河北、浙江等地将依法分类处理信访诉求纳入了地方性法规，依法分类处理信访事项取得较大进展。
2.2.1 梳理制定信访诉求清单
在制定依法分类处理信访诉求清单过程中，大致可以将信访事项分为三大类别。一是包括合同纠纷、劳动人事争议、权属权益纠纷等民事纠纷在内的申诉裁决类信访。二是揭发包括行政机关、领导班子、内部成员、公职人员和党员干部的违纪违法违规行为在内的揭发控告类信访。三是包括信访人申请政府信息公开的、认为行政机关不履行信息公开义务或者对信息公开申请的答复不满意在内的信息公开类信访。同时信访诉求清单也详细规定了三类信访可以诉诸的具体行政法定途径及所选的法定途径所依据的法律条文，如图表 2.1 所示（下图是其中的一部分）。如此可做到有法可依，使得工作人员顺利开展工作，使民众信服，使信访诉求得到有效解决。
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3.1 观念约束......................................27
3.1.1 信访者对分级分类处理认可度不高........................................27
3.1.2 信访工作者对分级分类处理认识不到位..............................28
第四章 信访事项分级分类处理的推进路径....................................37
4.1 引导观念..................................37
4.1.1 引导信访人依法合理解决诉求........................................37
4.1.2 强化信访工作者分级分类处理意识.......................................38
第四章 信访事项分级分类处理的推进路径
4.1 引导观念
推进信访分级分类处理，落实信访诉求，首要的是正确的观念引导，无论从信访工作者的角度还是信访者的角度，都要形成在法治轨道内解决矛盾冲突的共识，使信访工作者更为负责地解决信访诉求，信访者更为理性地选择适用的救济渠道。最终达到依法分类处理信访事项成为“常态”，信访向健康良好的方向发展的目的。
4.1.1 引导信访人依法合理解决诉求
首先，要引导访民依法解决诉求。在实践中可以大力开展“以案说理”、“以法施教”等法制宣传教育活动，定期组织律师开展法律服务进社区、进农村等活动，发放宣传手册，义务普及《信访条例》及有关法律法规，或者借助新闻、手机等网络传播媒介普及法律常识进一步提高群众学法、守法、用法意识。伯尔曼曾说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉的献身以及他的信仰。”①正如张洪涛所言，对于个人而言，法律知识的获得只是法律社会化的最低层次，我们还需要向更高层次的法律规范的内化和法律角色意识的形成迈进。②因此，除了让民众知法外还需要引导民众建立起对法律的信仰，使人们在情感的互动中达成的对法的正确理解和体验，做到信法、爱法、护法、尚法，构建起“坚持法定途径优先”、“依法逐级走访”的内在意识。提高信访者对司法途径和行政法定途径的认同度，主动通过司法诉讼、行政复议、仲裁等渠道和相应层级来解决所遇问题，减少进入信访渠道的涉诉类案件和适用行政法定途径案件的数量以及越级上访量。既节省了诉求解决的时间又使各途径、各层级的资源物尽其用，实现“双赢”。
........................结语
面对当前社会矛盾纠纷增多、化解难度加大，常规的救济渠道无法有效回应社会现实需求，而信访救济功能的强化正好弥补了这一不足。但这也使得信访在一定程度上侵蚀了法律权威，既不利于诉求的快速、合理有效解决，也不利于多元化纠纷解决机制的构建和信访法治化建设。如何续造信访救济的合法性又平衡司法途径、行政法定途径以及信访途径之间的关系，推进信访法治化进程，是当前信访工作中亟须解决的问题。
从信访治理的角度出发，本文着眼于对信访事项分级分类处理的探讨，认为观念、体制、机制这三个方面的约束因素是推进信访事项分级分类处理必须直面的核心问题。为此，本文认为推进信访事项分级分类处理，我们应当构造一种整体思维，不仅要发挥各类救济途径在制度建设和机制设计上的支撑作用，还要提升普通民众和信访工作者的配合度。民众与信访工作者形成对信访事项分级分类处理正确明晰的共识，各级政府、各部门、各救济途径强化配套体制、机制的支撑作用，信访事项的分级分类处理必将走的更远，成效更加显著。但是正如我国法治建设任重而道远，信访事项的分级分类处理也不能一蹴而就。它需要学者以及无数信访工作者长期共同努力。
参考文献（略）