运用反映政府成本支出与治理绩效方面的实证数据资料与计量统计模型，以概念阐释、理论分析以及实证检验相结合的方式——集中探讨东三省政府成本的现状，总结东三省政府成本与其他类似省份的结构性差异，检验东三省政府成本对东三省经济社会发展的影响，梳理东三省政府成本存在的困境及其成因。最后立足于东北转型发展实践与政府治理能力，提出优化东三省政府成本结构的治理对策。
第一章 政府成本的学理内涵
一、相关概念的争论
正如前文的综述部分所述，目前关于政府成本问题的研究虽已有很多成果，但总的来看，无论是在研究的规范性、研究方法还是研究子问题的挖掘推进方面，依旧差强人意。本文认为，原因主要有如下几点。
1.研究者对于政府成本的概念内涵无法形成较为一致、严密的学理共识，这是由政府成本这一概念的复杂性、多维性和发散性所决定的
从传统公共行政学以及旧制度主义的视角来看，政府成本与政府存在直接性、显著性的关系。政府成本应该是可见的成本——具体体现为用于政府自身的财政支出。因此，从可见成本来定义政府成本，代表了早期学者的普遍观点，进而早期关于政府可见成本的研究非常丰富1。尽管对成本的理解相对狭隘，但早期的研究者已经意识到，政府成本不应该只是指狭义的政府，政府成本应该是广义的、围绕政治权力所产生的、象征国家权威的所有部门的成本。因此一方面，对成本的理解方式，既有基于经验现象的归纳方式，也有基于规范构建的演化方式，研究者基于自己不同的认知方式，对成本形成了大相径庭的理解；另一方面，随着“新公共行政”运动的发展，研究者越来越意识到，作为行政主体的政府实际上也在参与政治，行政与政治并非是非此即彼的。因此，政府、政治、行政、执行、决策等概念的内涵越发的重合，对政府边界进行描绘变得越发困难，从而政府成本的研究变得愈发的泛化。
但是反过来思考，新公共行政将公共性、价值性、非正式制度作为理解政府的知识窗口9。新公共行政区别于传统行政，极大地整合了政治与行政，极大地重塑了我们对政府以及政府成本的理解。但是，新公共行政虽然有助于升级对政府的认知逻辑，却也犯了过度解释的错误，碎片化的研究与观点云集在一起。虽然其理论出发点是为了更加全面的理解政府，但却引发了对政府认知的难以穷尽的问题，新公共行政的追求应该是完善公共行政的价值属性，更加强调政府对公平与效率的均衡性回应10。回应后工业时代、后物质时代对政府高绩效的要求，
而非仅仅从非正式制度层面来复杂化政府的内涵，那样会解构了政府的自足性与权威性，对于帮助解决政府管理实践中的治理挑战并无太大“意义”。因此，对政府的定义存在差异，导致了很多关于政府成本的现象与内涵、外延与类型的认知难以形成共识。
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二、概念辨析与比较
（一）各种“成本”概念的对比分析
目前学界关于政府成本问题的研究，问题和不足还有很多。比如，研究模式依旧沉珂于理论堆砌与价值反思，从而没有切中政府成本的要害；所研究的案例多是通过直接的、外部的描述，而缺乏宏观和中观的因果机制解释。但是这些问题都在不断改善当中。总体而言，最主要的问题还是概念的不清晰。
概念的不清晰，表现为概念的语言内涵、语用指代不固定，有很大的随意性；概念的运用情境和使用目的不系统，存在概念逻辑递次的倒挂问题；相关概念的衍伸使用缺乏系统论证，缺乏纵向的深入；现象与理论间、政策建议与政策实践间存在概念上的鸿沟，且难以调和。
囿于篇幅，以上问题需要专门的研究才能够很好的加以解决，本论文的目标并非要对政府成本进行概念研究，而是要对东三省政府成本的规模和类型进行评估，并且进行政府成本影响效应的探究。所以，关于概念如何完善的探讨，希望在后续研究中，能够不断完善。这里将对若干概念进行科学的分析与阐释，尽可能廓清政府成本的本质。通过本文系统性整理，学界当前可能存在六种非常相似的、可以描述政府成本这一事物的概念，即政治成本、行政成本、政府行为成本、体制成本、制度成本、公共成本。接下来，本文将分别阐释这几个相似概念的内涵差异，并总结这些概念的共通性之处。
1.政治成本
目前关于政府成本的研究中，政治成本这一概念时有出现，但大多数研究都认为，政治成本这一概念与政府成本是存在差异的。政治成本，基本可以视为一个学理概念，而非事实概念。是用于形容和描述与特定政治行为或者政治不行为相关的代价与损失。这里需要注意的是，是不是政治成本必须首先要确定是不是政治行为（或者不行为），如果一个行为不是政治行为（或者不行为），那么其所带来的成本便不是政治成本。而是不是政治行为（或者不行为），其必要条件即是否与权力有关。另外，政治成本关注的是特定政治行为（或者不行为），
因此，模糊的、可能与政治权力存在互动的其它行为（或者不行为）所带来的代价不能视为政治成本。比如，中学的政治课，教师教授学生政治知识，这种行为便不是特定的政治行为，教材编写是国家宣传与公民教育权力的体现，因此是政治行为，但学生自身在政治课上的学习不是政治行为，不能由国家和政府来承担这种行为的代价。
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第二章 政府成本的形成逻辑与体制性影响
一、政府成本的形成逻辑
（一）政府成本的形成的两个维度
政府成本的形成逻辑本质上可以理解为政府成本的成因。这里的“成因”不仅仅是形成原因，也包括影响原因。尽管现阶段系统探讨政府成本成因的研究虽然不是很多，但间接性的研究成果却非常丰富。关于政府成本成因的分析可以从政治运行体制、行政管理体制、政策执行模式等知识领域中找到线索，可以说影响政府成本的因素与政府成本的影响效应一样丰富。政府成本本质上是机会成本，是制度和政策的取舍代价，因此，只要有政府存在、政府行为以及政府性关系，就必然有成本。因此，这一点提示我们，如果不加区分的分析政府成本，实际上是无意义的，很多类型的政府成本都具有必然性的一面，而关键的问题是，政府成本中相对性和可选择性的一面应该是分析的焦点。打个比方，政府组织结构的存在与运行需要人，而人员雇佣工资就是一种政府成本，所以分析为什么有工资的确显得非常多余。对于这部分必要的、客观的、或者说合理的政府成本，是不必探讨其存在的原因的。但是，如果薪酬待遇太低造成公务员职业不满和倦怠出现，或者薪酬制度不规范出现了吃空饷等问题，那么与之相关的这类政府成本就必然需要分析其成因。
另一方面，分析成因不代表能够对症下药的对成因进行针对性的化解，从而优化政府成本。这其中存在一个不确定性，即多数情况下，政府成本的影响因素是复杂的，就算能够寻找出主要的几个影响因素，也不意味着这些影响因素能够提供直接化解政府成本的工具支持。也就是说，政府成本的影响因素与解决出发点是两个问题。比如，在当社会存在周期性失业问题时，失业保险的发放压力与缺口就很大，政府就需要调集资金来救火，这就意味着政府成本的增加（或许有人认为，如果政府不救济，带来的社会不稳定才是更大的政府成本。但本文认为，
社会不稳定对于个体也会带来成本，实际上个体并不愿意扮演挑战社会秩序的角色，因此，周期性的失业就算会带来成本，也不应该算作政府成本，在这个意义上，社会救济的增加的确意味着政府成本的增加）。这时候影响政府成本的因素就是失业问题，可是如果全力解决失业难题，现实的政策工具主要还是刺激投资与消费，从而消化剩余劳动力供给，但其过程又会导致新的政府成本的增加2。因此这说明，分析出政府成本的影响因素，不代表可以针对这些影响因素的政策实践就可以反过来改变政府成本。政府成本是一个牵一发而动全身的概念，与“,国家意图、政策能力和社会压力都具有很大的关系”3，单纯基于一定原因来试图调整政府成本，必然会制造新的问题。
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二、政府成本的体制性影响
（一）体制性影响的内涵与逻辑
正如前文所述，政府成本内涵广泛、类型众多，且对公共领域、私人领域以及交往空间都有着直接和间接的影响，而且政府成本对外部事物的影响效应也会存在动态的变化。由于政府是一种实现人类社会有序治理的权威性公共组织，政府必然深深地嵌入进整个社会结构中，使得经济社会的发展运行受到政府行为的多重影响。因此，政府成本作为政府特定行为的动力或者客观表现，也就必然深刻地介入到经济社会运行中，而经济社会的反馈又会使得政府成本发生着变动，进而影响政府自身的意志与行为。因此，在本文看来，政府成本的影响反映了一个国家或区域内，政府治理体制的影响，这就决定了，政府成本对外部客观事物的影响内在的具有了体制性的特点。因此，本节将聚焦体制性这个逻辑，阐释政府成本是如何对经济社会的发展带来密不可分的影响的。
1.政府成本的体制性影响
政府成本是一个共同体为了实现特定的目标，依靠政府存在及行为所必然产生的代价，而这个代价最终需要全社会来买单。政府成本是一种制度成本，也是一种机会成本。由于政府具有的权威性、强制性和动员性，因此这种成本多数情况下是可以充分预测和控制的。因此，基于政府成本的确然性、可预测性和可控制性，不同行动者都会对政府成本形成一个较为普遍性的认知逻辑，这种认知逻辑可以对行动者的实际行为产生影响，也会对不同行动者与政府间的互动模式产生影响；另一方面，政府作为权威，又可能存在委托代理失灵的问题，即当政府的行为与偏好与社会总体利益存在模糊空间时1，政府并没有按照合乎社会总体利益最大化的要求行使自身职能，而是选择了其它行为，进而造成机会成本超过社会收益的问题，给社会带来损失，而这种成本多数情况存在不确定性、难以控制性、不知情性以及监督的低效性等特点2，从而往往造成政府成本对公共利益有所损耗的结果，即“政府失败”。
综上，一是由于政府本身的行为成本和行为结果往往需要通过权威性的制度、政策和立法活动来规定，而政府由于行使公共权力，故而被社会民众所普遍的依赖和关注，因此政府成本会显著的对全社会带来影响。二是政府的规模非常庞大，政府与公民、政府与市场的力量对比非常悬殊，对于政府能力和国家传统权力较为强大的国家而言，政府掌握了大量的权力资源，全社会的利益格局往往会聚拢于政府，犹如同心圆一样层层展开，从而意味着政府成本会存在较强的影响效应，会通过政治资本结构传递给经济资本结构、社会资本结构以及文化资本结构。
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一、东三省政府成本的评估与比较 ................................. 98
（一）评估逻辑 ................................. 98
（二）评估体系、指标设置与数据样本 ....................... 99
第四章 东三省政府成本对经济增长影响的计量检验——基于广义矩估计模型 ....................... 127
一、研究设计 .................................... 127
二、静态面板数据模型的分析 ....................................... 131
三、动态面板数据模型的分析 ............................... 136
第五章 现阶段东三省政府成本的困境及其原因 ....................................... 142
一、现阶段东三省政府成本存在的困境 ........................................ 142
（一）现阶段东三省政府成本困境的理论慎思 ............................... 142
（二）东三省政府成本存在的困境 ................................ 143
第六章 治理东三省政府成本结构的对策建议
一、推进体制减负，提升治理能力
“推进体制减负，提升治理能力”的主要目标，实际上是通过弱化压力型体制的运转成本，减小东三省政府适应以及匹配压力型体制所要付出的体制性成本。
体制的非治理性成本是深刻依附于体制本身，难以彻底消解的一种政府成本。由于当前我国这种压力型发展体制覆盖了全国各个地方，深刻的影响着地方政府的行为选择和偏好设定。因此，如果能够在体制维度减小成本负荷，对于完善东三省政府成本的作用将不可忽视。
本文认为，要在充分考虑地方财政压力和经济转型压力的前提下，中央政府合理制定适合东三省当前转型发展需求的技术指标和绩效指标，降低东三省地方政府耗竭式竞争的冲动和偏好。从上文的研究中可以看出，政府成本中的关键成因之一是当既有的经济发展模式不再有效率时，维持既有的投入模式或者依靠行政手段操纵市场运行，会极大的提高政府成本。这很大程度来源于地方政府扭曲化的竞争模式和政绩观，这种发展观念和政治觉悟对于东三省乃至我国经济又好又快发展而言，是必不可少的。但是过于短视的发展观会引发“棘轮效应”，造成跑赢“即期指标”、跑输“远期未来”的不可持续发展结果。俗话说，当出现委托代理的逆向困境时，代理方会出现“加速容易、减速难”的困境。这种竞争思维本质上还是“鸵鸟效应”，避重就轻的发展逻辑主导了东三省地方政府的治理行为。这种政绩冲动可以保持一时，但难以维系长久。比如，在最近两年，东三省出现经济发展态势断崖式的下滑，很多地方的经济产值仅仅在两年内出现腰斩，输回到四、五年前的状态，直接影响到财政安全。这说明政府成本耗竭式的发展模式，最终会反过来损害政府自身的能力
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结论
各有正向、负向的显著影响。从而分别验证了生产性政府成本、资本性政府成本、保障性政府成本对经济增长的正向、负向和正向关系。进而得到关于东三省政府成本影响效应的研究发现。
参考文献（略）