县域相对集中行政许可权改革管理研究——以江苏省盱眙县为例

本文是一篇行政管理论文，本文先就相对集中行政许可权的概念和特点进行说明，对我国行政审批制度改革的历史进行整体概述，梳理了相对集中行政许可权改革与相对集中行政处罚权改革之间的历史关系，详细论述了县域相对集中行政许可权改革的推进过程。

1绪论

1.1选题背景
在我国的行政体制改革进程中，行政审批制度改革一直是重中之重。自2001年起国务院开始在全国范围内开展行政审批制度改革。十八届三中全会明确要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”，十九大继续要求简政放权，开展行政审批制度改革。在当前行政审批制度改革过程中，行政许可权的相对集中成了这轮改革的焦点，一些地区先行先试，开始相对集中行政许可权改革探索。
2009年，成都市武侯区设立国内第一家行政审批局，专门负责行政审批工作。之后，宁夏回族自治区银川市、湖北省鄂州市的葛店开发区、襄阳市高新区及随后的襄阳市政府、武汉市东湖高新区与武汉开发区、广西壮族自治区南宁市经济技术开发区、山东省青岛市经济技术开发区和辽宁省沈阳市沈阳新区等地也已成立或正积极组建各自的行政审批局。这表明，继成都武侯区的探索之后，专设行政审批局可能会成为行政审批制度改革的主流范式之一。
在此背景下，江苏在盱眙县、南通市、苏州工业园区、大丰区等地也开始了相对集中行政许可权试点。由此盱眙县从2015年8月确定的江苏省县级简政放权、转变政府职能改革试点单位上升为全国相对集中行政许可权改革试点县。盱眙县紧紧抓住相对集中行政许可权改革国家级试点契机，实施政府权力结构再造、机构职能再造、政务流程再造等“三个再造”。2015年7月，盱眙县行政审批局开始办公，这标志着我国第一家县级行政审批局的诞生。盱眙县行政审批局在江苏省率先实现了“一枚印章管审批”，改革成效显著。2015年11月25日，江苏省在盱眙召开13个省辖市、98个县（市、区）现场会，向全省推广相对集中行政许可权改革的盱眙模式。
.........................

1.2理论意义
第一，关注政府履职方式的转变。相对集中行政许可权改革不仅是审批方式本身的变革，也体现着政府履行职能方式的转变。以往学者常常关注于政府职能的转变，而对于政府履职方式的研宄相对较少。相对集中行政许可权改革究竟是怎样推进的，如何通过行政许可权的改革带动整个政府职能履行模式的变革，这些都是公共行政学所应关注和探讨的问题。所以，本文把相对集中行政许可权改革视为政府履职方式的一种新的尝试而展开研究。
第二，以相对集中行政许可权改革为研究对象。就研究对象而言，本文相对集中行政许可权的概念特指《行政许可法》第二十五条规定的情形：“经有权机关批准，将有关行政机关的行政许可权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政许可权相对集中后，原审批机关不再行使审批权，通过机构合并和重组成为专门行使监管权的行政机关”。不同于行政审批权物理式集中的“政务服务中心”。
第三，为改革试点的完善和推广提供策略。相对集中行政许可权改革涉及到政府权力结构重新组合、政府机构职能重新分配以及政务流程重新设计，是基于公共服务界面优化的集成创新。县级政府如何进行这项系统性的改革，作为新生行政改革现象背后的学理逻辑如何，都需要从改革生命周期的视角进行深入考察。本文则试图借助服务型政府理论，运用综合改革模型建立起县域相对集中行政许可权改革内容的分析框架，并总结盱眙县改革案例的经验性做法，分析当前存在的问题，为改革试点的深化和推广提供一定的参考。
.......................

2相对集中行政许可权改革的相关概念与理论基础

2.1相对集中行政许可权的概念与特点
2.1.1行政审批与行政许可的概念
《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发〔2001）1号）对行政审批给出了明确定义。文件指出：行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政机关通过盖公章的形式对行政相对人的行为予以认可，使其具有合法性。行政机关的审批行为除了常见的审核、注册，还包括登记、鉴证等。行政审批的特点有：（一）主体仅限于行政机关和法律法规授权的组织以及规章委托的组织；（二）目的是防止公民和法人滥用权利和自由；（三）权责统一；（四）行政审批是事前控制；（五）审批结果具有一定的期限内有效；（六）审批事项具有一定的自由裁量空间。
《行政许可法》对行政许可的概念作出了如下规定：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。根据性质、功能和适用条件的不同可以将行政许可划分为普通许可、特许、认可、核准、登记等五类”。
综上所述，在《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中“行政审批”除了审批、审核外，还包括注册、认证、登记等活动，而在《行政许可法》中仅把审查和准予从事特定活动的行为视为“行政许可”，从这个法律界定上来看，“行政审批”的范围比行政许可的范围更广泛。但是，《行政许可法》第十二条又将确定主体资格、确定行业资质、市场准入等活动也设定为行政许可。
............................

2.2理论基础与分析模型
2.2.1服务型政府理论
传统的管理型政府理论认为公共管理的主体只能是政府，排斥公民和其他社会力量对公共管理的干预。我国在建国后实施计划经济，政府管控各项公共事务，权力渗透到公民生活的各个方面，而公民对政府的管理行为必须服从。19世纪末20世纪初，这种无所不包的全能管理型政府在行政理念、政府运行机制、行为方式、职能设置等方面已经不适应社会经济的发展，需要进行政府职能的更新和治理模式的再造。
在这样的背景下，“服务型政府”的概念应运而生，既体现了我国政府职能转变的基本要求，也是借鉴国外政府改革实践经验和最新理论发展的必然结果。张康之教授在《限制政府规模的理念》中第一次提出“服务型政府”的概念。后来一些地方政府开始尝试建设服务型政府，而后这一概念才被中央政府采纳，并在2005年首次写入政府工作报告，上升为国家意志。通过查找相关资料发现，国内学者对服务型政府概念的界定并不统一，主要有以下四种观点：第一种观点主要是从行政主体与行政相对人之间关系的角度出发，认为“服务型政府是指在民主、法治的框架下，以为人民服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突出公共服务职能，承担服务责任的政府”第二种观点认为服务型政府的职能重点要从控制管理转变为传输服务；第三种观点从政府服务性质、方式角度，指出服务型政府强调提供公共服务应尽可能以自愿为基础；第四种观点从系统角度定义，认为服务型政府涵盖了责任政府、法治政府、透明政府、有限政府，是一个由理念、体制和管理方式三个板块组成的整体，除了要进行政府机构重组、职能转变、权责体系重构，同时还要对政府与外部关系进行调整。
.......................
3盱眙县相对集中行政许可权改革的背景与内容.................17
3.1县域相对集中行政许可权改革的历史沿革..................17
3.1.1行政审批制度改革掠影................17
3.1.2相对集中行政处罚权改革的历史借鉴..................18
4盱眙县相对集中行政许可权改革的成果及问题.............34
4.1相对集中行政许可权改革的成果...............34
4.1.1加强了监管力量...............34
4.1.2实现了职能整合................35
5相关影响因素分析..................46
5.1取得成果的原因分析..............46
5.1.1自上而下的政策保障.................46
5.1.2加强舆论引导..................46

5相关影响因素分析

5.1取得成果的原因分析

...........................

结语
盱眙县进行相对集中行政许可权改革，成立全国首家县级行政审批局，对行政许可权进行化学整合，从体制上打破了各部门之间行政许可权的横向边界，是一次有益的探索，提供了一种新的基层政府治理模式，提升了审批效率，实现了职能整合，加强了监管力量，对于企业和群众都有实实在在的好处。
但是改革产生的新事物还需要经过实践和时间的检验，我们也不能对相对集中行政许可权改革后的成效进行盲目夸大，而应该清醒地看到当前在体制机制上还存在一些问题需要改进。相对集中行政许可权改革是自下而上的探索，目前在县级、市级进行了改革，有些问题还需要国家层面、省级层面予以解决。而且其他地区在学习借鉴盱眙县的相对集中行政许可权改革经验的时候，需要结合盱眙县改革的历史背景，认真思考盱眙县改革的特殊性，详细分析改革的具体内容，因地制宜制定改革政策，不能盲目地照抄照搬。
改革只有进行时，没有完成时。虽然目前试点地区的相对集中行政许可权改革都是通过成立行政审批局来实现行政许可权的相对集中，但我们应该认识到成立行政审批局不是实现行政许可权相对集中的唯一途径，相对集中行政许可权改革也只是行政审批制度改革的一种形式，需要与其他改革相互配合。因此，我们要将改革进行到底，在不断深化改革中进行探索、尝试，为优化政府治理模式寻找更多新的途径、新的方案。
参考文献(略)