第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
“满足人民过上美好生活的新期待,必须提供丰富的精神食粮。”[1] 改革开放以来,我国物质生活水平得到持续提升,精神文化日益成为人们新的生活追求,并且对精神文化生活质量的要求越来越高。如何针对人民日益增长的精神文化需要,构建起符合本地实际的公共文化服务体系,从而保障广大公众享受公共文化服务最基本的权利,成为当前各级政府的重要责任和任务之一,这也是推进服务型政府建设,强化公共服务职能的重要标志。在“文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉,越来越成为综合国力的主要因素,越来越成为经济社会发展的重要支撑”[2]的今天,加快公共文化服务体系建设,不仅是我国社会发展的需要,也是满足人民日益增长的精神文化需求、保障人民文化权益的主要途径。这对于推进建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家,具有深远的战略意义。
党中央和国务院历来高度重视文化建设,与此相关的政策沿革大致可以分为三个阶段。第一阶段是新中国成立后至上世纪末。毛泽东同志在新中国成立之初曾指出,随着经济建设的高潮到来,不可避免地将要出现一个文化建设的高潮[3]。但在此阶段,我国尚无公共文化的概念,有关公共文化的内容融入在社会主义文化事业发展全局之中,具体表现为实行文化事业单位体制,由这一系统的组织机构对公共文化资源进行整合和管理。可以认为,这一阶段提供公共文化服务的职能均由政府承担。
第二阶段是本世纪以来至党的十八大。随着中国特色社会主义市场经济的迅速发展,公共文化服务的现实需求逐步显现,与旧有文化管理模式的矛盾日益突出,同时,服务型政府的全面建设目标成为当时中国行政体制改革和建设的新命题。在这样的背景下,2005 年 10 月,党的十六届五中全会首次提出“公共文化服务体系”这一概念。2007 年 8 月,中央经过专题研究出台了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》,对公共文化服务体系建设进行了系统部署;同年 10 月,党的十七大将“基本建立覆盖全社会的公共文化服务体系”纳入全面建设小康社会目标要求。2011 年,国家“十二五”规划明确将公共文化服务纳入政府提供的基本公共服务范畴;同年 10 月,中共十七届六中全会《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》强调“加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径”。2012 年 11 月,党的十八大报告认为我国公共文化服务体系已经基本建成[4]。在此阶段,公共文化服务体系建设的理论和实践都得以快速发展,也逐步形成了基本的政策制度设计。
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1.2 研究综述
1.2.1 国外研究状况
从国外来看,文化政策是社会成员解决文化事务的准绳,具有相当悠久的历史。上世纪 50 年代至今,各国的文化政策经历了不断地修改而变得更加完善,国外学者关于“公共文化服务”领域的研究也归于对文化政策的研究,专门关于“公共文化服务体系”的研究较少。但国外学者在文化治理、公共服务、文化权利等理论领域的研究都与公共文化服务密切相关,尤其是关于公共文化服务中的政府职能作用、财政投入保障以及供给方式等方面,这些都与本文的“公共文化服务体系”内涵相通。
在公共文化服务的建设主体方面,欧洲学者弗朗索瓦·马塔拉索和查尔斯·兰德里站在经济角度出发,认为可以将公共文化服务部门视为混合型经济部门,即在政府直接提供公共文化服务产品的同时,也有营利性机构、非政府组织来提供部分产品和服务[9]。丹麦学者彼特·杜伦德进一步强调公共文化服务主体的多元性,认为普通公民在公共文化服务体系建设中发挥着不可或缺的作用,能够通过广大公民的参与有效、积极地推动公共文化服务体系的完善和水平的提升[10]。英国学者约翰·梅尔斯考夫认为,公共文化服务应当而且必将由政府行政保障逐步过渡为主要由市场机制调节供给[11]。澳大利亚学者托思认为,公共文化属于公共服务范畴,具有公共性质,因此公共文化服务需要政府直接提供,或者由国家提供政府性财政资金予以保障,确保公共文化服务和产品供给不受市场失灵的影响,而将公共文化服务供给完全交由市场是不可行的。
在公共文化服务的财政支持方面,德国经济学家瓦格纳认为,随着经济社会发展水平的提高,广大公民对于教育、医疗、文化等公共服务产品的需求也日益增强,对此,政府必将随之不断加大公共财政投入,以满足民众生活需要,这就是财政支出的相对增长,这一规则被称为“瓦格纳法则”[13]。美国经济学家保罗·萨缪尔森通过理论和实践研究,发现政府在财政支出方面的趋势完全符合这一定律,并进一步提出了政府应当对公共服务产品加大资金保障力度的观点[14]。美国学者海尔布伦认为,政府对公共文化服务的资金投入力度,应当与国家经济制度和实力相适应,保持合理的程度,以便保持最大化的长效利益。
............................第 2 章 概念界定和理论阐释
2.1 概念界定
2.1.1 公共文化服务
国内外学者对公共文化服务的概念和定义不一而足,从不同的角度出发,其主要的内涵和意义不尽相同,持有不同的观点。本文认为,在明确公共文化服务定义之前,应当首先明晰公共服务的概念。政府等公共部门和第三部门为了满足社会和公众所需,通过整合公共资源,提供公共产品和服务,达到满足公民生活、生存与发展的某种直接需求,即可称为公共服务。公共服务具有消费的非竞争性和非排他性,根据不同的性质类别,可以分为纯公共服务和准公共服务。公共文化服务即属于社会性公共服务的一种。根据前人和本文研究,可以对公共文化服务作如下定义:公共文化服务是由政府主导,由公共部门和第三部门共同生产和提供的文化产品、服务及相关行为。公共文化服务与纯市场文化行为相对应,具有明显的非营利性、基本性、均等性等特点。公共文化服务的功能和作用,不仅体现在能够满足社会公众对基本精神文化生活的需求,而且能够通过提升社会成员个体的文化素养和精神生活,进而促进整个民族、社会、国家层面文化水平的提升。
2.1.2 公共文化服务体系
体系,是指由若干个某些事物或要素相互联系的系统所组成的一个具备特定功效的有机系统。本文认为,公共文化服务体系是在公共文化服务范畴之内,将公共文化产品和服务行为及其相关利益群体、理论、制度、资金、设施和其他因素归纳整理,从而构成的有机整体。在公共文化服务体系中,各类因素均存在互相影响关系,但统一于满足社会和公众精神文化需求的目的。
综合国家有关法律和文件以及多位学者观点,本文认为公共文化服务体系应该由以下五部分组成:
一是政策法规体系。目前,我国已经出台《中国人民共和国公共文化服务保障法》,这部在文化领域具有开创性的法律从顶层设计了我国公共文化服务的基本制度;其次,中办、国办等部门先后发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》以及各省出台的相关法规文件是当前公共文化服务体系建设政策制度设计的主体;此外,《公共文化体育设施条例》《博物馆条例》等专门类别法规辅以补充。
二是资金保障体系。公共文化服务体系建设离不开必要的财政支持,资金保障体系一方面是中央和地方各级政府按照财政事权与支出责任相匹配的原则,共同担负公共文化服务经费,并纳入本级预算予以安排,另一方面需要通过社会力量参与的方式,吸引社会资本参与公共文化服务。
三是基础设施体系。包括国家、省、市、县、乡、村六个行政层级中的文化馆、艺术馆、博物馆、美术馆、图书馆、剧院、综合性文化服务中心等公共文化场所,这是民众享受公共文化服务的基本场所,是公共文化服务体系建设必备的硬件基础。
四是人才体系。主要指体系发展与运行中的工作人员、公共文化服务产品生产和提供者、文化志愿者等,稳定、高素质的专业人才是新时期现代公共文化服务体系建设的本质要求。
五是公共文化服务供给体系。从主体来看,供给体系有政府、非政府组织等多元提供者,并非唯一主体,且多元主体间可以灵活合作,弥补各自在产品供给中的不足。在环节上看,供给体系分为公共文化服务产品的生产、输送和反馈,高效的供给体系能够保证公共文化服务产品的充足、高质量供应。
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2.2 理论阐释
2.2.1 公共产品理论
公共产品是西方学者在上世纪下半叶提出的理论,保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文对公共产品给出了严格定义,即每个人消费这种产品不会导致其他人对该种物品或服务消费的减少[27]。美国经济学家斯蒂格利茨提出,公共产品是这样一种物品,在增加一个人对它分享时并不导致成本增长,而排除任何个人对它分享却要花费巨大成本。
为了便于辨别公共产品与私人产品的区别,经济学家们在萨缪尔森理论基础上加以引申,归纳了公共产品与私人产品完全不同的三种特性,即效用的非可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性。效用的非可分割性,是指公共产品是向整个社会共同提供的,具有共同受益或联合消费的特点,其效用为整个社会成员所共享,而不能将其分割为若干部分;消费的非竞争性,是指某一企业或居民对公共产品的享用,不排斥、妨碍其他企业或居民同时享用,也不会因此而减少其他企业或居民享用该种公共产品的数量或质量;受益的非排他性,是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的企业或居民排除在公共产品的受益范围之外,或者说不能组织拒绝付款的企业或居民享受公共产品[29]。只有满足上述三个条件的产品才可以称作纯粹的公共产品。
但在现实生活中,更为常见的是既非纯粹的公共产品,又非纯粹的私人产品,兼具公共产品和私人产品两者的特性,这种产品被称为“混合产品”,又称“准公共产品”。准公共产品又分为公共资源和俱乐部产品,公共资源是指在消费上具有竞争性,但难以实现技术手段上的排他性消费,例如公共文化场馆和设施、优质公共文艺演出资源等;俱乐部产品则是在公共产品的消费上是非竞争性的,但是可以通过对资源技术的控制实现技术手段上的排他性消费,如数字图书等[30]。
公共产品理论对基层公共文化服务体系建设的指导意义在于,公共文化服务作为公共产品的一种,应当由政府来主导提供,以保障全体民众的基本文化需求,但同时“准公共产品理论”的提出让公共文化产品的多元化供给成为可能。
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3.1 基本概况 ................................ 13
3.2 建设现状 .................................. 13
第 4 章 泰州市姜堰区公共文化服务体系建设效果分析 ........................ 17
4.1 分析思路 ................................. 17
4.2 问卷设计 ............................... 17
第 5 章 泰州市姜堰区公共文化服务体系建设的对策建议 ................. 35
5.1 完善政策制度设计 ................................ 35
5.2 持续加大财政投入 ......................... 36
第 5 章 泰州市姜堰区公共文化服务体系建设的对策建议
5.1 完善政策制度设计
从前面调查数据分析得出,受访者对“姜堰区的建设理念与国家关于现代公共文化服务体系“导向正确、政府主导、社会参与、共建共享、改革创新”的原则相符程度”认可度最高,对“推进公共文化服务体系建设的规划、措施和力度”认可度位居第二,且以上两项均值得分都达到 2 分以上,说明受访者对于姜堰区的推进力度是给予高度认可的。但是对于具体的建设模式和工作机制,以及公共文化服务产品供给的方式和手段方面,则认为还需要进一步提升。结合问卷中受访者对于人才队伍建设、文化馆服务效果、“文化惠民券”知晓使用等方面满意度较低的得分,可以认为在整个政策体系过程中,受访者对于政策在实际执行和底层落地的环节上存在问题。
2017 年 3 月 1 日,《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式施行。这一时间节点正处于泰州市姜堰区创建完成之后,同时,也恰巧成为泰州市姜堰区今后进一步完善公共文化服务体系建设的一个新的起点。泰州市姜堰区应当认真研究《中华人民共和国公共文化服务保障法》中的精神和导向,在政策制度完善上,坚持政府主导、社会力量参与的基本原则,将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划,及时调整本行政区域的公共文化服务实施标准,加强对公共文化服务的统筹协调,推动实现共建共享。在此基础上,尤其注重对政策制度在实际操作和底层执行环节的完善,在方向、原则和规划正确的前提下,根据目前工作中存在的不足和根源,有针对性地对有关方面的政策制度和措施予以调整,从而在制度层面解决公共文化服务“最后一公里”中凸显的问题。
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结论
参考文献(略)