第一章 相关概念界定及理论基础
一、相关概念界定
（一）信访
《信访条例》将信访定义为：“公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、 电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、 意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。
信访在划分上有狭义和广义之分[39]。《信访条例》中信访的定义对于访民表达诉求的地点有范围规定，即在政府机关反映问题才能被称之为信访，超出范围则不是。而在现实的信访工作中，访民表达诉求的地点不仅仅是政府机关，各个党政团体、各行业主管单位都是上访群众来信来访的对象。所以，实际工作中信访的定义应该是：公民或组织通过各种形式向公权单位或责任人表达诉求和利益主张即为信访。
（二）信访制度
信访制度是信访部门工作人员采用特定的工作制度来解决访民向政府党政机关表达诉求的合理方式[40]。信访制度是所有信访工作行为规则的总和。
（三）信访工作程序
《信访条例》中关于处理信访事项的基本程序规定如下：
第一，受理信访事项：“应在接到信访案件登记后的 15 日内进行处理解决”⑥。
第二，办理信访事项：“分三种情况，一是正常按照规定流程办理并在规定时间内回复告知诉求人处理结果，诉求人对办理结果满意；二是告知办理结果后诉求人若对处理结果不满，可以向上级行政机关申请复查，而上级机关对于有要求复查的案件必须在接到受理后 30 日内给出办理结果并告知诉求人⑦；三是如果对于二次复查的结果仍不能令诉求人满意，那么他还有权利再次向上级机关申请复核，办理机关仍需要在接到受理后 30 日能给出办理结果，但是此次办理结果依旧不能让诉求人满意，造成诉求人再次对这同一信访问题申请投诉，那么国家有权不予受理”。
第三，督办信访事项：“应在案件所涉及的行政机关收到督办意见书后 30 日内进行处理结果反馈，信访部门是直接督办监察执行单位”.
............................
二、理论基础
信访制度在我国现阶段有其存在的合理性和必要性，从理论上，有以下依据：
（一）法治型政府赋予每个公民信访的权利
法治型政府指的是政府按照法律规定原则进行运作。政府受法的支配，即“政府由法律产生，政府由法律控制、政府依法管理、对法律负责 ”[41]。法治政府应当遵循：法律至上原则、法律面前人人平等原则、法律之下自由原则、正当法律手续原则、制衡政府原则。公众有通过信访机构反映自己诉求，维护自身利益的权利，这是法律赋予每个公民的正当权利，也是对法律制度的有效的补充。
（二）服务型政府要求畅通公民的诉求渠道
服务型政府指的是政府是为人民服务的，政府存在的意义就是全心全意为人民服务。服务型政府之所以能被百姓认可，主要是因为它的固有特征，就是宪法和人民赋予它的权力包括选举权、决策权、管理权和监督权都是民主的，任何人不能改变这些特性[42]。作为服务型政府，宪法是办事的准则也是办事的唯一遵循。而信访制度正是一种最大限度地方便百姓，畅通百姓诉求渠道的制度安排。
（三）社会公平论为上访群众追求公平提供理论依据
美国社会心理学的代表人物 J. S 亚当斯提出了这一理论[49]。他认为：“这一理论不但勾勒出民众心中对公平分配的理解还能体现出当遇到不公的对待时，人民可以有合理的诉求渠道进行表达”。无论从公平分配还是维护人类基本生存权利来看，社会公平理论都可以作为一项理论依据保证上访群众合法权益不被侵害。当群众的利益受到侵害时，他有权利通过表达诉求的方式来维护自身的合法权益，并且这一合理诉求应该得到充分的重视并给予解决。
（四）社会冲突论认为信访制度作为社会稳定的“安全阀”不可或缺
社会冲突理论在 20 世纪 60 年代后期流行于美国和西欧国家，在西方社会学界引起巨大反响，渗透到社会学各分支学科的经验研究中。我国现阶段仍处于社会快速转型时期，在这过程中伴随的整体分化和利益碰撞必将引发各种矛盾的产生，信访问题的增多也暴露出社会冲突矛盾增加的趋势[52]。信访制度的设计正是为社会稳定设置的“安全阀”，也是社会矛盾和冲突的“减压器”。
............................
第二章 C 县信访工作的现状、困境与原因分析
一、我国信访工作的发展
信访制度是一种中国特色的制度安排，经过几十年的发展和变化，其历史脉络比较清晰[59]。每一个时期受政治因素和经济发展的影响，党内的重点工作是不尽相同，相应地，每个时期的信访职能也不尽相同。
我国已进入了社会转型发展新时期，利益主体多元化，文化多元化，意识形态多元化，众多全新的问题和矛盾特点也出现在信访制度中。有很多国内学界和信访界的学者已经着力于分析和研究开当前我国信访制度的现状。通过对学者们的研究成果的整理，笔者进行了如下总结：信访总量居高不下；信访的内容是复杂的，涉及的范围很广；信访内容呈现相对集中趋势；极端的行为出现在了信访工作中，而其比例持续上升，例如群访、越级访等；信访机构“不作为”现象依然存在[64]。
.........................
二、C 县基层信访工作的现状
（一）C 县信访机构设置
C 县地处河北省东北部，距省会 588 公里，县境东、南、北三面环抱市区，县城距市区 35 公里，西南邻京津唐秦，东北接辽宁、内蒙古，县域面积 3376 平方公里。C 县辖 6 个镇、17 个乡（含 2 个民族乡）、1 个街道，378 个行政村，人口 41 万。2017 年，C 县地区生产总值完成 120.4 亿元，城镇居民人均可支配收入达到 23212 元，农村居民人均可支配收入 8999 元。C 县的县、乡两级信访工作机构已经实现了规范化管理，其中县级处置信访工作机构有两个。
一是县信访局。设局长 1 名，一般由老资格的乡镇党委书记回城后担任，副局长 2-3名，内设若干科室，按照《信访条例》第 6 条的规定，履行“受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导”⑩的职责。
二是联合接访中心。设在县信访局，该中心现有 15 个单位入驻，有工作人员 15 名，
主要任务：一是来访接待；二是在统一受理登记的基础上，将群众信访事项移交相关职能部门办理；三是组织协调涉及多个领域、人事地分离、疑难复杂信访案件的处理；四是负责已受理登记信访案件的督促检查；五是组织安排县级领导和有关职能单位的接访、约访活动。
此外，乡镇全部成立信访办，负责来访接待，一般由党委副书记兼任办公室主任，配备 2-3 名工作人员。
.............................
一、 强化意识 ................................... 23
（一）增强责任意识 ......................... 23
（二）提高社会监督意识 ....................... 23
第三章 完善基层信访工作的建议
一、强化意识
（一）增强责任意识
信访机构的主要责任和工作就是处理好公民的上访案件。信访工作人员首先应该明确自己的责任，认真地处理好公民的信访案件，努力为公民解决问题。接访公职人员要将每一起信访案件都当做是党组织对我们工作的一次审查，信访人是审查官、案件是考试内容，而群众的满意度就是最好的分数。当信访所处理的案件超出了其职能范围，我们需要将其移交到司法机关进行处理。司法机关的公职人员也要明确自己的责任和义务，负责地处理好每一起案件，给信访人最公正的解释或判断，维护信访人的利益。简而言之，处理信访案件的所有人员都要增强自己的责任意识，对自己的工作负责，对党组织负责，更要对人民负责，处理好每一起信访案件。
（二）提高社会监督意识
在对基层信访案件的分析过程中，我们发现政府工作人员对公民的信访案件处理存在拖延问题，同时还有些非正常的上访，为此，政府部门应该提高监督意识，通过社会媒体或成立相关部门对信访工作进行监督，并及时将问题的解决情况向社会公布。对那些非正常上访的行为或政府职能部门的不作为现象进行曝光，对那些不负责的工作人员或违法人员给予一定形式的警告，严重的追究其相应的责任。我们要对信访工作规范化，让信访工作人员和信访机构都能都得到有效的协调。
.........................
结论
信访制度是我国的一项特色制度，信访制度不仅仅为公民维护正当利益、表达诉求提供了重要渠道，更是维护社会和谐稳定的重要形式。基层政府处在信访工作的第一道岗，应努力将矛盾化解在萌芽状态，防止简单问题升级为突出问题。然而基层政府在实际信访工作中缺乏决定权、处置权和执法权，因而在处理信访问题时比较棘手。
本文通过对 C 县信访工作的调查，归纳出 8 个问题，即：信访总量大重访多、越级上访现象严重、信访涉及的主体增领域扩大、反映问题相对集中、信访人择机信访的倾向明显、极端行为多发易发、信访组织出现萌芽、诉求期望不断上升，然后从宏观层面(国家、法律法规、体制机制)、中观层面(省市、社会)、微观层面(县乡村、干部、信访群众)三个角度分析造成 C 县信访难题的原因主要是：信访制度不够完善、诉访分离、分类处理落实不到位、现有信访考核机制不合理、缺少完善的责任追究机制、镇村两级关系弱化、信访积案得不到有效解决、对信访工作的重要性认识不够、部分信访群众的法律意识浅薄以及基层信访工作人员缺口大且整体素质不高。
针对上述问题及成因，本文提出如下建议：增强信访工作人员的责任意识、提高社会的监督意识、把握社会大局，维持社会稳定。从宏观方面要完善信访制度、加强信访工作的法制建设、规范分类处理；在中观层面要改变信访考核机制、切实解决信访积案；在微观层面要积极推进“互联网+信访”、全面实行网上信访，要加强对信访群众的人文关怀，强化信访干部队伍建设。
参考文献（略）